底线均衡与农村义务教育均衡发展

[关键词]农村；义务教育；底线均衡；发展

2006年6月29日颁发的新的《中华人民共和国义务教育法》中明确规定：国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。为此，要推进制度建设，设立义务教育学校办学基准，重构农村教育财政体制，确保底线均衡，真正实现农村义务教育的均衡发展。

一、底线均衡的意义与原则

农村义务教育均衡发展的目的是实现城乡义务教育的均衡发展、不同区域农村义务教育的均衡发展。由于农村义务教育学校的建设没有基本标准，农村教育财政经费供给主体仍然是县级政府，导致农村义务教育均衡发展的成效并不显著。因此，应重视农村义务教育发展的底线均衡，使之成为农村义务教育均衡发展的基础。“底线均衡的底线，是指水平、程度、价值等的最低合格标准，均衡，是指以这样的标准创造的平等、公平、平衡样态。”[1]底线均衡要求建立义务教育学校的国家最低标准即义务教育学校办学基准，由国家制定义务教育均衡化发展目标，中央财政与省级财政成为义务教育财政供给主体，由县级政府负责农村义务教育学校的管理。实现底线均衡的核心是要进行制度与体制创新。进行制度与体制创新，应坚持以下原则：

1.均衡化原则。均衡化原则是指各级政府有责任使所在辖区的义务教育学校达到国家要求的办学基准。均衡化原则主要是体现在义务教育领域实现社会平等。按照瑞典教育家胡森的观点，教育平等包括教育机会均等、教育过程均等和教育结果均等几个方面。

2.合法性原则。合法性原则主要是指制定义务教育学校办学基准时，要以现有的、相应的政策法规为依据，要与国家的教育发展目标相一致，充分考虑目前实施的国家颁发的有关中小学改革发展的政策法规。制定和实施义务教育学校办学基准，本质上是一种政府行为，因此，国家的义务教育学校办学基准只能由中央政府制定，由各省市政府制订实施方案，由市、县政府组织实施，其合法性才能得以维护和体现。

3.适中性原则。适中性原则主要是指义务教育学校办学基准的指标体系和主要指标，既不能过繁也不能过简。如果指标过繁，内容过细过多，实施起来就会有困难，影响操作效果。如果指标过简，起不到提高我国义务教育办学条件和优化教学过程的目的。

4.可行性原则。可行性原则是指义务教育学校办学基准既要体现理想追求，又要考虑其可行性。我国是一个经济发展差距较大的国家，各地的教育存量、经费投入水平和办学条件差异很大，特别是城市学校和农村学校办学条件相差悬殊。国家要制定义务教育学校办学基准，就必须考虑这种特殊国情，既要在全国范围内实现义务教育的基本均衡化，又要充分考虑边远贫困地区、经济欠发达地区的实际情况，既要高于经济欠发达地区现有的办学条件，又不能攀比京、沪等特大型城市现有的办学条件。

5.统一性原则。统一性原则主要有三方面的含义，一是义务教育学校办学基准是有关义务教育所有初中小学的标准，该标准指向全国的初中小学。要将农村地区与城市地区统一起来，不再分别制定农村义务教育学校办学基准和城市义务教育学校办学基准；农村学校和城市学校应当实行一个统一的标准，以规范办学行为。

6.阶段性原则。二战后，日本先后制定了各类学校设置基准，根据经济发展和教育发展的要求，他们都先后进行了多次修改。如1956年12月13日公布的《幼儿园设置基准》，至1974年共修改过四次。1958年5月1日公布的《关于公立义务教育诸学校的班级编制及教职员定员的标准的法律》，至1980年止，共修改过九次。

7.贫困落后地区优先投入原则。这个原则是指我国国情复杂，经济社会发展差异很大，对于贫困落后地区国家要优先投入，使边远贫困地区最先达到国家的办学基准。

二、制定义务教育学校办学基准

（一）义务教育学校办学基准的解读

义务教育学校办学基准是适应我国义务教育发展的需要，以满足全体适龄少年儿童接受规定年限义务教育的基本学习需求为出发点，保证接受义务教育的学生能够充分享有由国家负责提供的平等就学机会，保障义务教育教学质量达到国家规定的要求，保障义务教育在不同省区、不同群体间均衡发展的各类标准的总称。

义务教育学校办学基准是义务教育学校办学必须具备的各种物质条件、师资条件和精神条件的最低标准，需要国家权威部门制定，并在全国范围内统一实施。义务教育学校办学基准地含义包括两个主要方面：第一，义务教育学校办学标准包含“硬件”和“软件”两方面的标准。第二，“义务教育学校办学标准”是有关学校，特别是“合格学校”建设的相关标准。义务教育学校办学标准所涉及的学校，既不是现有的示范校、实验校、重点校、优质校、特色校，也不是指“或因办学条件相对较差，或因领导班子力量不强、师资队伍较弱以及生源等方面的原因，使得学校管理不良，教学质量较低，社会声誉不高，学生不愿去、家长信不过”的薄弱学校，是所有义务教育学校。在这里，它直接针对的是要着力探讨和建设的“合格学校”，而义务教育学校办学标准也相应地成为了一个合格学校办学必须具备和达到的条件。[2]

（二）义务教育学校办学基准的内容

基本标准主要包括如下三方面内容：

1.教育资源投入标准。从财政经费投入、学校办学条件、教师编制、课程教材等方面建立法定基本标准（如生均公用经费标准、教师编制与工资标准、基本办学条件标准、课程标准、教科书标准等），量化政府的投入责任和绩效标准，从而为学校开展教育教学提供保障，也为每一个学习者开展有效地学习提供条件。

2.教育过程标准。从教育资源配置和使用、教师教育教学活动、学校办学与管理活动等方面建立基本标准，对学校规模、班额、学时、生师比、教师专业标准和教学质量等做出规定，规范教育资源的配置和有效利用，加强学校教育教学过程管理，切实保障义务教育的普及、质量与均衡三者协调发展。

（三）教育结果标准

制定义务教育学校教育教学活动达到的基本标准，包括学生身心全面发展的基本指标，各学科教学要达到的基本要求。