著名经济学家:曹凤岐以金融创新视角开展新型城镇化建设

党的十明确提出了“新型城镇化”概念，中央经济工作会议进一步把“加快城镇化建设速度”列为2013年经济工作六大任务之一。中国的新型城镇化，是确凿无疑的大方向。所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

从我国中长期发展看，在一个农业大国的基础上推进城镇化，使国民经济整体向现代化迈进，是当前最大的国情。其中，积极稳妥地推进城镇化进程，既关系到“三农”问题解决和全面建成小康社会，也关系到国家现代化建设和国民经济建设的全局。

关于城镇化的冷思考

城镇化将在我国下一步经济发展和结构调整中扮演重要角色，需要把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来，从而大力拓展国民经济的发展空间。根据实证测算，我国城镇化水平每提高一个百分点，就会有1000万农民转化为城镇居民。因此，积极稳妥推进城镇化，将推动基础设施建设带来的投资增长，以及居民生活水平提高带来的消费扩大，是我国扩大内需和调整经济结构，推动经济持续健康发展的重要动力。

（一）城镇化与城市化有所不同

与上个世纪90年代到本世纪初以来我国所启动的“城市化”进程不同，当时的发展进程更注重于大城市外延的无限扩容，其结果是形成了几个特大城市，造成人口流动趋向集中化，而本次则更注重中小城市群。在城镇化的背后，不仅隐藏着巨大的内需扩容空间，亦是中国城乡二元化体制的一个分拆与重塑的过程，需要走有中国特色的人口与劳动力转移之路。

（二）当前我国实质城镇化率并不高

国家统计局的数据显示，2011年中国大陆总人口为134735万人，其中，城镇人口69079万人，比上年末增加2101万人；乡村人口65656万人，比上年末减少1457万人。大陆城镇人口首次超过农村人口，城镇人口占总人口的比重达到51.27%，比上年末提高1.32个百分点。

在中国是否拥有“非农”户口，是否拥有稳定的职业，是否享受真正的市民待遇，包括户籍、医疗、教育、保险、养老都能有“城里人”的待遇，是城镇化 、市民化的重要标志。按照官方统计，我国实质城镇化率（指享受城市待遇的人口比例）为35%，一些专家的统计则更不乐观，大概是26%，也就是说真正能享受到城镇国民待遇的人口不到30%。

因此，要实现真正意义上的城镇化，需在未来全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。应当看到，解决户籍问题，只是我国城镇化的起点。必须解决基本公共服务均等化，努力实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口，这样才能使农民称为真正的“城里人”，应当看到这是一项长期任务，因此我国城镇化的道路还很长。

（三）防止有城无市的过度“城镇化”和有速度无质量的城镇化

在城镇化的进程中，要防止出现两种扭曲的“城镇化”。一是有些地方缺乏产业支撑，一味“大投资、大建设”，出现了农民进城后变成游民，高楼大厦和贫民窟并存，而高楼大厦却无人居住的局面。据媒体报道，在全国多地耗费大量投资出现的“鬼城”。这是城镇化进程中需重点防范的问题。二是一哄而起搞“”，一味追求城镇化的高速度和规模扩张。近来有些地方采用行政手段，征用土地，导致人口快速“城镇化”、土地高速非农化，留下了很多遗留问题，应引起足够的警示。

（四）防止把“城镇化”简单变成“房地产化”

当前有些地方过度依靠土地财政，出现高地价推高房价的情况。据统计，2011年地方政府国有土地使用权出让收入超过3万亿元，相当于地方政府财政收入的80%。城镇建设过度依赖土地出让金使得地价不断攀升，过高的地价成为房价过高的重要原因。据测算，在房价的四项主要成本中，地价占四到五成，而建筑成本不足两成。要防止出现地方政府以土地生财，消灭农村、农庄，大量农民“被上楼”，而农民的幸福感却下降的现象。

（五）必须明确城镇化的重点是发展中小城市、城镇和集镇

在城镇化的进程中，要防止“大城市病”。主要表现为城市人口膨胀、环境恶化、交通堵塞、基础设施负担过重等。要避免人口过度集中于大城市、大都市，避免“大城市病”的进一步恶化。

（六）城镇化必须考虑地区发展的协调问题

相对来说，我国东都、东南沿海地区的城镇化程度已经比较高了，未来城镇化的重点应为中西部、老少边穷地区，并应着力促进地区间的协调发展。

走新型城镇化之路

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

（一）新型城镇化是“人的城镇化”

实现人的全面发展，建设包容性城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。城镇化的过程是让农民变成“工人”或享受市民待遇的新型农民的过程。城镇化的目标是使广大农民过上幸福、有尊严的生活。在户籍、教育、就业、医疗、福利、保险、养老、公共服务方面享受市民待遇。

（二）新型城镇化要重点解决“三农”问题

我国要实现现代化，其重点、难点都在“三农”问题。解决“三农”问题，根本出路在城镇化、工业化、信息化和农业现代化。加强农业必须发展工业，城镇化一头连着工业化，一头连着农业农村现代化。积极稳妥推进城镇化进程，不仅可以有效推进工业化，壮大城市经济实力，而且可以为工业反哺农业、城市支持农村、转移吸纳农村劳动力、促进农业规模经营、增加农民收入、从根本上解决“三农”问题创造条件。

中国农村实行土地承包制是非常伟大的进步，但是土地分散经营与农业产业现代化是格格不入的。实现农业现代化必须使土地使用集约化、规模化。目前农民居住分散，耕地分散，造成很大的土地浪费。农民可以通过转让承包权、宅基地使用权置换集中居住权（上楼），这样可以节约土地复耕或增加城镇化的建设用地。土地、山林使用权最好不一次性转让（出卖），而是采取转包、转租或以土地、山林入股的方式进行土地流转，这样农民可以获得长期财产性收入，土地、山林让少数人集中去经营，实现集约化经营和规模经营。农民也可以去做农业工人，到经营者的农场里去劳动，挣工资。其他人可以在当地城里做工，从事第三产业。

（三）城镇化必须与产业发展相结合

工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过服务业发展和科技进步推动产城融合，尤其是推动和带动城乡统筹发展，通过产业发展带动就业。“四化”协调互动，缺一不可。

（四）人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式

要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，加快生态经济发展，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，突出为人民创造良好的生产生活环境。

城镇化从某种意义上说是把农民变成工人的过程，即使仍然从事农业生产的人也不是农民，而是农业工人。城镇化不是消灭农业，而是将传统农业变成现代农业。城镇化不是消灭农村，不是把农村都变成高楼大厦、钢筋水泥，而是要保持农村文明的传承，保持农村山清水秀，空气新鲜。要继续建设美丽农村，建设生态文明的美丽中国。对于中小城镇、集镇、社区来说，可以做到亦城亦乡；对于从事农业产业或其他产业的农民来说，可以亦工亦农。就是说他们既是工人，也可以是新型农民。

（五）构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局

以城市群为主体形态，大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市集聚力和承载能力，在这个过程中要注重文化传承与现代人文关怀相容，展现中国文化、文明自信的城镇化。突出与区域经济发展和产业布局紧密衔接。在空间布局上要突出城市群的辐射带动作用。

（六）新型城镇化有助于提高城乡居民的消费能力

世界经济失衡和再平衡已使我国外贸出口面临巨大的挑战，传统“大进大出”的贸易模式难以为继，主要靠投资带动经济增长的模式已经不可持续。扩大内需成为未来我国经济持续增长的国家战略。通过大规模的人口城镇化破解收入分配的城乡差距难题，提高居民收入水平与消费能力、培育壮大中等收入阶层，进而释放庞大的消费需求，是新时期中国实现经济转型的客观要求，将为扩大内需提供最强大、最持久的内生动力。

城镇化过程中的金融创新

要实现镇化，需要大量资金投入，这些资金需求主要集中在以下领域：发展城市基础设施、建设公共服务体系（如医疗、保险、教育）、商品房和保障房建设、提供与就业及创业相关的职业培训，以及发展现代农业。因此，最重要的是要建立完善的财政、金融支持和保障体系。

（一）财政资金支持保障

1.协调中央和地方的税收分成，增加地方财政收入

要加快政府职能转变，继续推动分税制改革，明确各级政府之间的事权、财力划分，健全中央和地方财力与事权相匹配的管理机制，尤其是协调中央和地方之间的税收分成关系，增加地方政府的可支配财政收入。

2.允许地方政府多渠道筹资

对于地方政府债券的发行，现在允许中央，未来是否可以进一步开放。另外，发行市政债券也是可行的筹资方式，例如美国，市政债券很普遍。作为地方政府建设的重要融资手段，市政债券在城镇建设中发挥着重要的作用。从某种角度而言，发行债券比用银行贷款要好些，因为发行债券所筹资金是社会存量资金，而用银行贷款则可能增加货币发行。所以，未来在债务融资方面可以考虑借鉴发达国家的一些经验，当然也要注意地方政府的还款能力，有序推动改革进程。

3.增强县域经济实力

发展中小城市、城镇，重点在于县（包括县级市）。但目前县级财力有限，有的地方县级财政是“吃饭”财政，财政收入主要来自土地出让金。这使得发展中小城市、城镇成为无源之水、无本之木。因此，要因地制宜地发展当地特色产业，增强县域经济实力，增加财政收入。

（二）利用资本市场和社会资本为城镇化服务

1.转变地方融资平台的融资模式

现在一些地方融资平台、城司，其资金来源是银行贷款。能否换个思路，让城司变成股份有限公司，主要通过发行股票和公司债来筹措资金，以更具市场化、约束性的方式进行城市基础设施建设。

2.资产证券化

资产证券化是将缺乏流动性、但能够产生和预见稳定现金流的资产，通过一定的结构安排，对资产中风险与收益进行分离组合，进而转换成可以出售和流通的证券的过程。目前国外比较成熟、规范的是资产担保证券（ ABS）和资产抵押证券 （ MBS）。资产证券化的意义在于使长期被压占的资金变成可流动的资金，扩大资产业务能力，使投资者获得稳定的投资收益。

3.设立基础设施产业投资基金

可以借鉴发达国家的经验，设立主要投资于城市基础设施建设的产业投资基金。基金当然是要有收益的，这样才能维持基金自身的正常运转。例如新西兰奥克兰地区设立的基础设施基金，都是由地方财政出资，专门聘请投资管理公司进行管理，基金主要投资当地的基础设施建设。经营中有可能赔本，但政府给予了一些特殊支持，比如允许经营港口、运动员村等等，基金股东不分红，投资收益用于再投资，这样通过专业基金的管理，用市场化的方式把基础建设资金的问题解决了。

4.发展城市信托、房地产信托

城市信托、房地产信托是以城市项目或房地产项目作为抵押或担保，通过发行信托凭证来筹措资金的形式。以城市信托、房地产信托筹资的好处在于：一是以特定项目为标的筹措资金，减少筹资和投资的盲目性。二是以城市项目或房地产作为抵押或担保进行筹资和投资，可降低投资风险。三是所筹措的资金都是社会闲散资金，有助于降低直接贷款的比重，减少因增发货币而带来的通货膨胀风险。

5.吸引民间资本进入城市基础设施建设

城市的给排水、污水处理和减排项目等基础设施建设会有一定的投资价值，可吸引民间资本参与。在这些方面应当是“政府搭台，企业唱戏”。例如政府可建立工业园区，由园区内的企业对污水、废气进行集中治理。

6.鼓励建立家庭农场，生产合作社

发挥农业集约和规模经营的效率和作用，通过生产合作社、服务合作社等形式，促使农业生产产前、产中、产后、销售一体化，增加农民的抗风险能力。

（三）创新金融服务方式，发挥银行业金融机构在城镇化建设中的重要作用

1.提高对银行与实体经济间互利共赢关系的认识

在城镇化过程中，我国商业银行要充分发挥服务实体经济的主力军作用。首先要认识到实体经济的基础性作用。如果国民经济不能健康发展，银行经营就必然不稳健，银行利润就成为无源之水；如果银行脱离实体经济而自我循环和发展，必然是本末倒置，不可持续。要充分认识金融在现代市场经济中的核心作用，在生产要素配置中的引领作用。银行业要加深与实体经济互利共赢辩证关系的认识，不断强化为实体经济服务的经营理念，在支持实体经济发展中开拓新的业务领域。

2.实施普惠金融，使弱势群体同享金融服务权利

中小微企业是城镇发展的重要力量，只有中小微企业得到发展，才能提供更多的就业岗位，为城镇化创造条件。在我国经济发展中，“三农”和小微企业一直是短板，这些主体的金融需求能否得到满足，很大程度上决定着银行支持实体经济的质量和成效。由于小企业信用资质低、管理不健全，抗风险能力差，获得银行贷款的覆盖面仍然较低，目前银行的信贷产品还远远不能覆盖小微企业发展的需求。而且，在寻求外部担保途径时，一些小企业也遇到贷款成本升高、附加贷款条件的情况。

普惠金融也称包容性金融，其核心是有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务，尤其是那些被传统金融忽视的农村地区、城乡贫困群体、中微小企业提供金融服务。普惠金融为弱势群体提供了一种与其他客户平等享受金融服务的权利，帮助贫困群体脱贫，普惠金融体系是构建和谐社会的重要推动力。在城镇化过程中，商业银行和其他金融机构银行应当实施普惠金融。

3.创新服务方式，提高金融服务价值和效率

银行业金融机构要转变经营理念，注重长远利益，树立现在的小企业就是未来的优质客户的理念，创新服务方式，通过提供有价值的服务为企业增加收入，实现银企共赢。一是发扬主动服务的精神，变坐等上门为主动营销，了解小微企业的需求，针对专业市场、小摊贩、小门脸的需求设计贷款产品。二是针对众多中小微企业反映的融资难、融资贵问题，银行业金融机构要规范收费行为，建立科学合理、公开透明的收费制度；在贷款定价上既要覆盖风险，又要向小企业适度让利。三是充分考虑小微企业缺乏有效抵质押、“三农”客户受自然条件影响大等因素，积极创新“量体裁衣”式的金融产品，满足实体经济对金融服务的多样化需求。例如在担保方式创新上加大力度，大力推广存货、应收账款、专利权等动产质押，盘活企业自有资产。积极探索采矿权、门票收费权、海域使用权等权益质押，以减少小企业的担保费用。四是优化服务体系，完善网点布局和渠道建设，将小企业金融服务专营机构向社区、县域和大的集镇等基层延伸。加大机构整合力度，降低运营成本，提高金融服务的覆盖面与快捷度。