环境污染责任保险经营困境及环境影响评价的作用

收稿日期：2013-05-23

作者简介：徐 斌（1989-），男，四川成都人，硕士研究生，研究方向为保险学。

摘要：根据我国环境影响评价的政策法规，尝试将环境污染责任保险的经营和实施过程与该项制度相结合，利用评价方法中的环境风险评价解决环境责任保险在费率厘定问题和责任认定方面的问题，依据环境影响后评价应对道德风险和逆向选择问题。结果表明，与环境影响评价的结合可以使保险费率的设置获得更多基础数据和更科学的过程，同时使保险公司对风险的管理和控制更为客观精确。

关键词：环境污染责任；强制保险；环境影响评价

中图分类号：F8426 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2013）08-0060-05

一、问题的提出

进入21世纪后，我国经济一直呈现出高速发展的态势，国民生产总值的增长率始终居世界各国前列。然而，伴随着经济高速增长而来的是环境质量的迅速恶化。近几年，各种环境污染事件层出不穷，尤以排污企业造成的突发性污染事故影响巨大，给周围居民和环境带来了极大的损害。

由图1可见，污染的直接经济损失年际间波动很大，且赔、罚款数所占比例很小，无法补偿污染带来的经济损失。为保障受到污染侵害的居民能够得到及时赔偿，同时提高排污企业进行排污管理的积极性，2007年12月4日，中国环保总局和中国保险监督管理委员会联合《关于环境污染责任保险工作的指导意见》文件，自此我国环境污染责任保险在湖南、江苏、湖北、沈阳等省市开展试点工作。经过5年的发展，环境污染责任保险的推广已经达到了一定规模，投保企业达2000多家，承保金额近200亿元[1]，保险企业也积累了一定的承保和理赔经验。在此基础上，环保部与中国保监会于2013年2月联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了强制投保企业的范围，标志着我国开始进行环境污染责任保险的试点工作。此外，《指导意见》还规定了相应的激励和约束机制，其中包括将企业是否投保与建设项目环境影响评价文件审批、排污许可证核发等制度的执行紧密结合。

所谓环境污染责任保险， 是指以排污单位对第三人造成的污染损害依法应负的赔偿责任为内容的保险[2]，其实现流程如图2所示。排污单位作为投保人，向保险公司预先缴纳一定数额的保险费；保险公司据此代为承担赔偿责任，直接向受损害的第三者赔付保险金。

在欧美发达国家环境污染责任保险已经发展得较为成熟，成为解决环境污染责任纠纷的重要途径之一。

学界对环境影响评价有若干释义，《中华人民共和国环境影响评价法》（简称《评价法》）第一章第二条规定，“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”环境影响评价的内容包括对建设项目所处环境的敏感性分析，环境影响程度界定，以原料、工艺、废弃物分析为主要内容的工程分析和环境影响预测等，是一个十分完整的系统工程。

环境影响评价针对建设项目可能产生的环境影响进行评估，是生产性企业开工建设前必要的行政审批程序，具有强制性。由于环境影响评价的内容涉及环境风险识别及评估，且具有成熟的模式、模型以及同样的强制性，如果将其与环境污染强制保险进行更深层次的结合可能会使环境污染强制保险得到更加快速的发展。

环境影响评价研究是进行环境风险管理的关键环节，而环境污染责任保险也是环境风险管理的一种重要方式选择。目前的研究还没有把两者在应用中结合在一起，但已经有学者进行了有益的尝试，体现在以下两个方面。一是环境质量影响评价的思想在环境污染责任保险制度构建中逐渐得到体现。二是对突发性环境事故的环境风险评价方法研究使之更适合成为费率厘定和损失认定的依据。别涛、王彬建议保险的对象主要涉及危险物质和环境敏感区域，并分别对“危险物质”、“有毒污染物”、“危险废物”、“环境敏感区”给出了定义；对重点污染区域、一般污染区域、轻度污染区域的排污企业实行差别费率的思路。其划分方式就借鉴了环境评价学中的分类形式[3]。熊英等提出应该划分出不同的区域，不同区域的企业应实行不同的保险费率也涉及到环境评价学中不同环境敏感度的地区所处的环境风险水平不同的问题[4]。周一虹等认为保险公司需聘请有关的环境问题专家来帮助了解企业环境方面的风险情况，通过风险评价结果，保险公司决定以什么样的条件与费率去承保。更直接提出根据环境专业人员做出的环境风险评价进行费率厘定的要求[5]。李培省提出了运用安全评价方法进行危险废物处置建设项目环境风险评价。在其中运用了“工艺过程风险因素分析表”、蒙德法和池火灾模型等方法进行了风险识别、原项分析和事故后果计算。结果表明，采用该方法是有科学价值的[6]。孙鹏程等运用贝叶斯网络对突发性水污染事故的风险进行了评价，并把这一方法用于实际案例的计算，运算结果可以用于环境管理[7]。

二、环境污染责任保险的经营困境

近年来，随着环境污染责任保险在部分省份的试点，不少学者对环境责任保险问题进行了有益的探索。其中，窦学新[8]、王学冉[9]、刘颖[10]等讨论了我国环境污染责任保险制度可采用的模式及其构建；仲伟旭和翟坤[11]、周红雨和陈维[12]等针对试点地区的现状和问题提出了相应的对策；贾爱玲[13]、杨茜[14]等分析了国外环境责任保险制度对我国的启示。这些研究较为一致的结论是，我国应采用环境污染强制责任保险制度或强制与自愿相结合的保险制度。在环境污染责任的强制性已经成为现实的背景下，类似于环境污染责任保险参保率低、保险公司难以分散风险等问题都将迎刃而解。然而，由于我国环境责任保险的发展仍处于萌芽期，许多问题即使在强制保险的条件下仍然无法完全解决。将环境污染责任强制保险与已经较为成熟的交强险进行对比分析结果如下。

由表1中的对比可以得出，环境污染责任保险自身的特征导致其经营中会产生种种问题，概括起来可以分为以下三类。

（一）保险费率和赔偿限额的设置欠科学

环境污染责任风险是一种新型风险，该风险存在着损害的长期性、复杂性和非偶然性等特点，需要大量的统计数据作为定价基础，否则保险业中的大数法则难以发挥作用[15]。我国的现状是能够作为赔偿依据的环境污染侵权案例较少，同时又缺乏企业的生产活动信息，仅是确定每个企业的风险等级都非常困难。根据Kunreuther、Hogarth和Meszaros（1997）提出的“保险人模糊度”理论，保险人可以通过收取风险保费的方式来解决不可预见性的风险，即保险人可以通过收取额外保费的手段来承保不可预见性的风险。基于该理论，不可预见的风险越多，风险保费越高，这就提升了整体的保险费率水平，降低了投保人的投保积极性。在环境污染责任保险强制推行的背景下，该问题若得不到解决，投保企业只是被动投保，很难达到环境污染责任保险的初衷。此外，由于环境污染损害的赔偿金额一般特别巨大，设置赔偿限额是国际上普遍采用的做法。而在我国赔偿限额是由某个险种规定的，缺乏对单个企业所面临的赔偿风险的考察。所以，对于某些高风险的企业，这种赔偿限额就可能偏低了，不能满足企业转移污染风险的需要。环境污染责任保险之所以在费率和赔偿限额的制定时发生困难，是因为要获得行业中所有企业所面临的风险状况，以便于厘定行业平均费率水平。但是由于该信息取决于各投保企业经营管理状况，属于企业内部信息，保险企业很难获得，或者需要花费过高的成本。同时，即使保险人获得相关信息，将其转化为量化的经济信息也是一个相当复杂的过程，保险人需要付出很高的前期成本。

（二）污染事件缺乏权威而科学的认定标准

每起污染事件都需要将污染项目与责任企业相联系。虽然环保部门有环境监测的项目，但是由于企业所排污染物可能与周围的环境发生种种复杂的变化，找出污染责任源头的工作可能十分复杂。按照一般保险赔付的做法，是由保险人到出险现场了解事故情况，分析损害发生的原因，确定损害程度，认定索赔权利[16]。但环境污染责任保险所涉及的污染问题错综复杂，可能涉及多个企业，认定赔偿责任的过程就会相对复杂。此外，保险公司是商业机构，由其做出的责任认定没有行政上的强制力，如果仅由保险人认定赔偿责任可能会引起较多的争议，使赔付过程的效率下降。再者，环境污染责任保险涉及对环境的损害，对其修复费用认定需要具有大量专业知识的人员，目前我国保险公司该方面的人员相对缺乏，因此由其做出的赔偿认定可能缺乏科学性。

（三）强制背景下的逆向选择与道德风险

保险学中的逆向选择是指由于保险公司与投保人之间的信息不对称，而导致的次品驱逐良品的现象[17]。在环境责任污染保险中，逆向选择表现为只有环境污染责任风险较高的企业选择投保，令保险人承担巨大的风险。在环境污染责任保险成为强制性保险以后，规定范围内的污染企业都必须投保，逆向选择的问题会得到一定程度的缓解。但是由于保险人与投保企业间的信息不对称仍然存在，保险人或者很难区分投保企业风险水平高低，或者需要很高的调查费用，如果仍然按照行业内的平均费率收取保费，将对保险人的经营极为不利。保险学中的道德风险有多种表现形式，在责任保险中主要表现为保险标的危险程度明显增加而被保险人未履行通知义务。由于保险合同中的费率水平是根据投保时投保企业的风险程度确定，一旦合同订立，保险人无法及时了解企业的生产情况，在降低生产成本的激励下，投保企业所负的污染责任风险可能会增加。这将导致环境事故频发和保险人经营风险的增大。

三、环境影响评价在环责险经营中的作用

（一）环境影响评价对费率和赔偿限额制定的作用

对比美国环境污染责任保险的状况可以发现，在上世纪80年代后期美国环责险也经历了保险费率和赔偿限额不合理的供求失衡的情况。但至90年代中后期保险人已经能够更加精确地估计自身的损失，保险价格比1987年下降约75%至合理的水平[18]。由上述分析可以发现，环境污染责任保险解决费率和赔偿限额设定问题的关键是对风险的合理估计，而这种估计必须建立在对先前事故的统计或者对未来可能发生的事故的科学分析上[19]。对比环境污染事故和交通事故的发生情况如图3。

通过以上对比可以发现，突发环境污染事故的发生频率远远低于交通事故的发生频率，不足以利用大数定律对其进行数理统计分析。因此，对环境污染责任保险的费率和责任限额的制定主要依靠对企业所面临的环境污染风险的科学分析。环境影响评价作为分析、预测和评估人为活动可能造成的环境影响的一种科学方法和技术手段，包含了对项目实施后可能造成的环境影响的分析、评估和管理技术减缓措施等。其中重要内容环境风险评价是对污染物质对人体健康及生态系统损害情况的概率估计。在对以往污染事故的统计数据不足的情况下，基于对项目的科学分析得到一致认可的事故发生的概率P也是可行的[19]。在针对环境污染责任保险的承保对象——突发性环境污染事故进行定义是指对引发突发性环境污染事故发生的可能性的认识、鉴别和评价过程，其流程如图4。

突发性环境污染事故环境风险评价由风险识别、风险分析、风险判断和风险控制四部分构成。通过风险分析和风险判断就了解突发性环境污染事故的风险等级以及对风险造成的损失进行判断，进而为环境污染责任保险费率的确定和赔偿限额的确定提供基础。更为重要的是，在我国现行的环境影响评价制度中，这种评价具有强制性，是对环境有危害的项目审核的必要条件之一，其信息是可获得的，不受投保企业本身的阻碍。保险公司如果能从环境保护行政主管部门获得投保行业的环境污染评价报告，将对其费率的厘定设置赔偿限额起到巨大的促进作用，一定程度上也降低了保险人的调查费用。

（二）环境影响评价对污染事件责任认定的作用

环境影响评价是一个系统而全面的评价体系，其评价类型和方法多种多样。其中对污染事件责任认定可能产生重要作用的是环境事故后果评价和环境影响评价的经济评估方法。前者是在事故发生后对事故后果的危害程度进行评价；后者是利用一定手段对环境资产所提供的物品或服务进行定量评估，并以货币形式表达出来，揭示的是人们忍受环境损失的赔偿意愿。将这两者相结合而对环境事故造成的损失进行评价，得到的是较为科学的定量结果，可以满足环境污染责任保险理赔时确定赔偿金额的需要，其评价体系如图5。

由图5可见环境污染事故后果评价由三部分构成。直接经济损失是突发性环境污染事故造成的现场经济损失，无论是人身损失还是财产损失在保险行业中都有成熟的方法进行估计。间接经济损失主要通过事故缺水型损失、处理事故污染损失以及其他间接经济损失三个方面来进行衡量。事故造成的缺水型损失这一指标又通过事故缺水对服务业造成的损失、对工业造成的损失和对人民生活造成的损失等三个子指标来衡量；处理事故污染损失主要是指突发性环境污染事故发生过程中，为降低、减轻危害而积极采取的一些措施，这需要投入大量的人力、物力等。这一部分损失主要通过实际发生的现场抢救费用、污染控制和清理现场费用等几个子指标来衡量。其他间接经济损失主要是旅游损失、事故停电造成的损失等。而生态损失在环境科学中有众多较为成熟的模型对其进行度量。因此，根据以上评价体系可以得到一个量化的较有说服力的环境事故损失数额。

至于权威性问题，可以参照“交强险”责任认定由交警部门完成的情况，由当地环境保护主管部门根据上述评价报告做出环境污染事故的责任认定员做出的责任认定，其认定结果由于主体的法律地位而具有较高的权威性。

（三）环境影响评价对防范逆向选择和道德风险的作用

逆向选择和道德风险产生的原因是投保企业与保险人之间的信息不对称。为解除这些弊端需要环境影响评价的一个重要主体以及一个重要的评价类型发挥作用。首先，一个重要主体就是环境影响评价机构（简称环评机构）。他们是最熟悉投保企业环境污染责任情况的“内部人”。环评机构在完成环境影响评价报告的过程中需要接触企业从采购到生产的所有信息，在结合专业知识和技术的基础上，他们对企业面临的环境污染风险信息拥有最充分的信息。如果使他们成为特殊的保险经纪人向投保企业提供风险评估、风险管理等咨询服务，使投保人充分认识到经营中自身存在的风险，并参考他们提供的全面的专业化的保险建议与保险公司协商订立保险合同，将使投保双方均受益。其次，一个重要的评价类型即环境影响后评价，它是将环境影响评价的过程延续到项目的实施阶段，包括施工前、建设期、运营期、关闭，是检验实际环境影响、监督潜在的有损环境活动和行为而进行的包括环境监测、审计和改进措施在内的环境研究和管理过程[20]。在一定行政制度的约束下，环评机构继续承担环境影响后评价工作，并定期向保险人提交投保企业的评价报告，防范企业的道德风险，有利于保险公司控制风险平稳经营。

四、结论及政策建议

本文对环境污染责任保险成为强制性保险后可能存在的经营困境进行了分析和总结。然后，应用环境影响评价体系下的不同评价方法制定了确定保险费率和赔偿限额的流程，构建了对环境污染责任进行量化的理论框架，阐述了进行环境影响后评价对防范道德风险和逆向选择的作用，为保险公司发展环境污染责任保险开拓了新视角。然而，将环境影响评价应用于环境污染责任保险目前仍处于理论尝试阶段，若要尽快将其付诸应用，需要从以下几个方面进行改进。

首先，环境污染责任保险的专业性需要一部法律系统来规范其操作，而我国环境污染责任保险起步较晚，目前仍在缺乏立法基础的条件下开展，这必将制约该险种的健康发展。因此，全面评估我国现有的环境污染责任相关法律，在此基础上学习发达国家的经验，出台一部专门规范环境污染责任保险的范围、主体和主客体之间权利、义务关系的法律仍是当务之急。

其次，环境影响评价制度在我国的施行只有十数年的时间，其中存在相当多的问题。一是环境影响评价是由企业聘请环评机构进行，由于存在直接的经济关系，很难保证环评报告的公正性和客观性。因此，环评工作应逐步从企业出资向政府主导转变，或者企业出资，环保总局负责招标，不让企业直接选择环评机构，只有这样才能真正使企业面临的环境风险得到客观的评价。二是现行的环境影响评价主要关注在建项目的评价，而对环境污染责任保险起重要作用的是环境影响后评价和环境事故后果评价等部分。因此，需要环境立法和审批机构与时俱进不断根据需要增补评价内容。

最后，虽然环境影响评价信息能够为环境污染责任保险的发展提供诸多便利，但该信息目前仍缺乏统一的标准和获取的平台。目前的环评工作均是由分散的环评机构完成，环评报告之间缺乏可比性，且外界获取整个行业的环评报告十分困难。在未来的发展中，应着力制定行业内可比的环境影响评价标准，并建设环评报告统一管理的数据库系统，方便社会机构的利用和公众的监督。

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