修约与北洋政府的内政

［收稿日期］ 2011-05-10

［作者简介］ 李 斌（1975―），女，湖南道县人，湖南省社会科学院副研究员，历史学博士.研究方向：中国近现代史.

［摘 要］ 北洋政府修改不平等条约的政策和措施，不仅影响了民国的社会、政治、经济文化，而且成为影响其内政的重要因素。巴黎和会上的对德和约成为各派相互攻击的重要理由，华盛顿会议上的山东问题引发了第一次直奉战争，而修约外交的局限性在很大程度上又削弱了北洋政府政治统治的威信。

［关键词］ 修约；北洋政府；内政

［中图分类号］ K261 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ 1008―1763(2012)02―0121―06

Revising the Unequal Treaties and Beiyang Government’s Internal Affairs

LI Bin

（Hunan Academy of Social Sciences，Changsha 410003，China）

Abstract:Beiyang Government's attitude towards the unequal treaties and policies，affected not only the Republic of China’s society, politics, economic culture, but also some of its internal political struggles. At Paris Peace Treaty with Germany as an important reason for parties to attack each other, Washington Conference on the Shandong question triggered the first direct instructions from the war. The limitations of revising the unequal treaties by Northern Government also affected the prestige of its political rule.

Key words:revising the unequal treaties；Beiyang government；internal affairs

民国时期北洋政府修改不平等条约的政策和措施，不仅是其时南北政府双方交涉和较量的重要筹码，而且对北洋政府内部的政治变动也产生了重要的影响。修约外交中的有关问题，成为北洋政府内部各派系间相互斗争的重要理由和借口，很大程度上影响了北洋政府内政的变动及民众对其政治体系的评价。

一 对德和约签字问题激化北洋政府的内争

第一次世界大战结束后，协约国于1919年1月至6月召开巴黎和会，中国首次全面向列强提出修改和废除不平等条约的要求。和会上的“对德和约”关系到中国废除“二十一条”、收回德国原在山东的权利。北洋政府内部对是否在“对德和约”上签字意见不一，由此引发了各派间的系列争斗，并导致内政的变更。安福系及冯国璋的旧直系都乘机有所图谋，致使徐世昌、钱能训等文治派备受困扰。显然，以收回国权为主的外交事务冲击了国内的政治。

一是安福系为转移民众视线，先发制人地攻击研究系和钱能训内阁及其外交。

“”爆发后，深受民众攻击的安福系为转移视线，准备提出一系列抨击研究系的弹劾案，展开了对研究系的攻击。为筹备参加巴黎和会，北洋政府成立了以研究系为主要成员的外交委员会。由于山东问题在巴黎和会上遇到难题，外交委员会成为很多人攻击的对象。有人准备提出《裁撤公府外交委员会建议案》，指责该会委员，贻误外交，“今青岛失败之警报已见告矣，国民愤激同深，不可遏止。该委员会对于政府之外交方针毫无建白，惟以少数人之私利是图，坐视外交失败至于此极，其罪可胜言哉。应由本院决议，谘请大总统即日裁撤外交委员会”。

李新、李宗一主编：《中华民国史》第二编第二卷（1916-1920年）上册，中华书局1987年版，第431页。安福系干将光云锦等人曾拟提出一个《请惩办妨害外交无责任之官僚政客建议案》，指责外交委员会的汪大燮、林长民等：“擅用职权，径电欧使，借破除势力范围之名，不惜将全国铁路置于各国共同管理之下。”虽然其计划未能成功，但彼等“卖国营利之心，固已昭然若揭矣”。议案还指责梁启超趁欧洲和会之际，为自身谋求利益，“冒称以个人之资格为议和委员之后盾”。还指责煤油督办熊希龄与汪大燮、林长民、梁启超等“勾通把持，狼狈为奸，其罪尤不可逭”，要求政府对他们加以惩办，以“彰国法而正人心”

《公言报》，1919年5月10日。。这份弹劾案，是安福系对研究系发起的一个攻击。在安福系的强烈攻击下，汪大燮、林长民不得不解散外交委员会。

同时，钱能训内阁和中国代表团也成为安福国会攻击的对象。安福系试图对钱能训和陆征祥等提出弹劾案，指责政府任命赴法全权委员未经国会通过，钱能训“违法失职，辱国丧权”，责备陆征祥“庸碌无能，依庇外国妇人以自重”。

同上。诸如此类的攻击和谩骂，反映出安福系国会和钱能训内阁的尖锐对立。此外，罗正纬等议员也准备提出《弹劾交通总长曹汝霖案》，指出曹汝霖在辞呈中“仅言个人之私，横加学生之罪，无一词片语怜其冒难救国之情。只知有身家，不知有民，不知有国。”“该总长辞呈内，备述借款有功，以为国家筹借外款事项，非我莫属。是欲皆外人之势力挟制政府，盘据要津，情词毕露。”

《公言报》，1919年5月11日。请政府对曹汝霖立即免职，并从严查办，以张国纪而顺舆情。

湖 南 大 学 学 报( 社 会 科 学 版 )2012年第2期李 斌：修约与北洋政府的内政

1919年5月20日，北洋政府正式向国会提出山东问题咨文，表明政府“保留签字”的态度。按例，对外条约应由政府签署之后再送国会审批，而钱能训政府这次却破例地先将山东问题咨文送交国会决议，让国会来承担这一问题的责任。这时，上海的南北和会已经破裂，徐世昌、钱能训试图取消安福国会以达成与南方妥协的计划遭到国会的强烈反对，因此，国会与内阁的矛盾更加尖锐起来，安福国会“众论一致”地反对签约，但在关键时刻，却采取了不与内阁合作的态度。5月26日，众议院在讨论政府送交的山东问题咨文时，只是表示赞成政府提出的“保留签字”方案，而以该咨文并非条约，难以开议为由，拒绝列入议案，随即将该咨文退还政府，又将这一棘手问题推给钱能训内阁。

中国在巴黎和会上的失败，使北洋政府内部固有的矛盾随之尖锐化、公开化，互相指斥对方“卖国”、“失职”，极大地影响了政府当局在内政和外交上的种种决策。

二是大多数北洋政府地方军政势力都反对在“对德和约”上签字。

对是否在“对德和约”上签字的问题，吴佩孚等地方军政领导都发表意见，坚决主张拒绝签字，维护国家的权益。皖系将领如察哈尔都统田中玉、湖南督军张敬尧都要求决不签字。直系将领如江西督军陈光远、湖北督军王占元也表示应该严拒签字。徐世昌等曾担心拒绝签字会影响中国与列强的关系。对此，吴佩孚驳斥道：“如谓不签字则失英、法、美诸国之感情，亦未闻有牺牲本国绝大之权利，而博友邦一时之欢心者。”

《吴佩孚反对签字要电》，长沙《大公报》，1919年7月2日。1919年7月1日，谭浩明、谭延、赵恒惕、宋鹤庚、寥家驹、鲁涤平、吴佩孚、冯玉祥等共61人反对和约签字：“盖青岛得失，为吾国存亡关头。如果签字，直不啻作茧自缚，饮鸩自杀也。况天下兴亡，匹夫俱与有责。而失地亡国，尤属军人之辜。”

《谭浩明吴佩孚等反对和约签字电》（1919年7月1日），中国社会科学院近代史研究所、中国第二历史档案馆史料编辑部编：《五四爱国运动档案资料》，中国社会科学出版社1980年版，第353页。“惟恳我双方政府，以民意为从违，以军心为依据，坚持到底，万勿签字。”

同上，第354页。7月13日，吴佩孚等通电反对补签和约并联络美国解决青岛问题，以“留作悬案，俟于国际联盟提起公诉，以待万国公决”。通电还要求“将拒绝签字情形，宣布全国，以平民气。此后如再有勾串外人，仍请签字割地者，以卖国论。”

《吴佩孚等反对补签和约并联络美国解决青岛问题通电》（1919年7月13日），《五四爱国运动档案资料》，中国社会科学出版社1980年版，第508页。。其对内主和、对外抗争的民族意识，赢得了对内主张南北和解以及对外主张拒签德约各界人士的支持。

当时总的情况正如北洋政府后来编撰的《巴黎和会关于胶澳交涉纪要》中所说：“政府以民意所在，既不敢轻为签字之主张，而国际地位所关，又不敢轻下不签字之断语，左右掣肘，而地位日臻困难矣。”

《巴黎和会关于胶澳交涉纪要》，《五四爱国运动档案资料》，中国社会科学出版社1980年版，第356页。虽然因担心日后承担责任，政府各方相互推诿，但国内各政治势力对山东问题的意见基本上是一致的，最后经过利弊权衡都主张不予签字。

三是引发了北洋政府最高统治者的去留问题。

北洋政府难以定夺是否在“对德和约”上签字，频频召集会议，听取各方面的意见。主张不签字的人，都希望留有机会日后想法弥补。1919年5月12日，政府邀请参、众两院议员在中南海怀仁堂开茶话会，商讨“对德和约”签字问题。众议院秘书长王印川发言说：“与其签字而断送青岛，不如不签字之断送，他日尚可设法，故绝对主张不能签字。”

《公言报》，1919年5月13日。13日，政府再次邀集两院议员商讨，议员们再次主张拒签和约。当日，国务院电各省督军、省长，征求意见，该电反映出政府在这一问题上的矛盾态度，一方面对巴黎和会的决定表示愤慨，“断难承认”，另一方面又担心拒约将危及与列强的关系，因此政府方面“颇难决定”

《五四爱国运动档案资料》，中国社会科学出版社1980年版，第320、321页。。

面对棘手的外交问题，曾经雄心勃勃要振兴国家的北洋政府最高行政领导被迫提出辞职。徐世昌和责任内阁都处于风口浪尖，难以承担关系国家巨大利益的责任。在巴黎和会和南北和会两个和会内外政策的纠葛中，1919年6月11日，徐世昌向国会参、众两院提出辞职。他在辞职咨文中说：“原拟全约签字，惟提出关于胶澳各条声明保留，此项原属不得已之办法。但体察现情，保留一层，已难办到。……内审国情，外观大势，惟有重视英、美、法各国之意见，毅然全约签字，以维持我国际之地位。……惟是国内舆论，坚拒签字，如出一辙，……欲以民意为从违，而熟筹利害，又不忍坐视国步之颠踬。此对外言之不能不引咎者一也。”

《总统辞职问题昨闻》，《紧要新闻》，《晨报》，1919年6月12日。徐世昌辞职立即引起震动。尽管安福系对徐极为不满，但如徐，势必导致更大的政治危机，因此，当徐世昌的辞职咨文送到国会后，当天便由参、众两院议长李盛铎、王揖唐亲自登门退还。李、王二人联名发表通电：“查现行约法，行政之组织，系责任内阁制，一切外交、内政，由国务院负其责任，大总统无引咎辞职之规定。且来文未经国务总理副署，在法律上不生效力。”

《总统辞职问题昨闻》，《紧要新闻》，《晨报》，1919年6月12日。全国各地纷纷发出挽留徐世昌电文，并表明“对德和约”签字的态度及对再开南北和会的态度。

然而徐世昌可以挽留，钱能训则不能挽留。参、众两院议长都认为一切问题应由内阁负责。6月13日，徐世昌下令：“国务总理兼内务总长钱能训，迭呈辞职，情词恳挚，钱能训准免本职。”

《政府公报》，1919年6月14日。但是，局势并未因钱能训的去职稳定下来。在继任总理人选问题上，安福俱乐部与徐世昌的斗争激化。6月24日，上海江苏省教育会等15个团体组织各公团联合会议，通电各省主张解散新国会，天津、湖南等处各团体也通电主张解散新国会，国务院致电直隶省长、上海护军使严行取缔这些通电。

《时事日志》，《东方杂志》，1919年8月，第16卷第8号。与此同时，徐树铮等跃跃欲试，试图以武力重握政权。

为了维护自己的利益，各政治势力以外交问题为藉口相互攻击对方，废约诉求成为一些政治派系捞取政治资本的筹码，也成为在野者攻击执政者的导火线。

二 山东问题引发第一次直奉战争

1921年11月12日至1922年2月6日，中、美、英、法、日、意、比、荷、葡九国召开了华盛顿会议。华盛顿会议上，中国首次与列强全面正面交涉修废不平等条约，但中国在华盛顿会议的十余起提案，如关税，法权，租借地，外国军警，二十一条等等问题，都没能得到切实的解决。对中国政府及人民最期望得到公道解决的山东问题，在日本的压力下，会议最后采取了一个折衷方案:由英美居间调停，中日在会外进行“边缘”谈判，达成的协议载入华会记录，作为会议所接受的记录的一部分。

《外交公报》，1919年第7期，第2页。

华盛顿会议中有关山东问题的决议和处理，引发了北洋政府内部的争斗。后来，以直系和奉系为主的斗争双方，不仅仅发动书面战争和口水战，而且最终以山东问题的解决方式为重要借口，兵戎相见。

首先，由于传出梁士诒与日本直接交涉山东问题的说法，引发内阁变动，梁士诒遭到攻击。

华盛顿会议期间，在中国强烈要求废除“二十一条”、收回山东权益的紧要关头，北洋政府忽然发生政潮，总统徐世昌与总理靳云鹏之间发生矛盾，关系难以协调。1921年11月17日，靳云鹏辞职赴天津，第二天，徐世昌批准他的辞职之请，并任外交总长颜惠庆暂代国务总理。颜惠庆在自传中曾写道：“时当我出席华盛顿会议代表，努力折冲，希冀提高国际地位，俾得与列强共跻平等之列。同时正在英、美环伺之下，与日本代表短兵相接，谈判山东问题。靳内阁因遭遇奉系之反对，被迫辞职。”

沈云龙：《徐世昌评传》，传记文学出版社1979年版，第675-676页。颜惠庆暂时摄阁的第二天，曹锟应之邀到北京相互交换意见，准备由旧交通系首领梁士诒出任内阁总理。12月24日，梁士诒任内阁总理。

梁士诒就职后第三天，日本驻华公使小幡酉吉向外宣传，称奉政府命令请求会晤颜惠庆讨论山东铁路事。这一消息立即在国内外引起轰动，认为中日在北京的直接交涉远比华盛顿会议会外谈判更为不利。在这种情况下，不仅中日在华盛顿会议会外谈判增加困难，而且使梁士诒成为众矢之的，并引起政局的变动。

直系吴佩孚对受奉系支持的梁士诒的攻击首当其冲。因支持废约主张，被国内外媒体赞为“爱国将军”的吴佩孚，于1921年12月5日以抨击鲁案为由，通电攻击梁士诒：“当此一发千钧之际，梁士诒不问利害，不顾舆情，不经外部，迳自面复，竟允日使要求借日款赎路，并训令驻美各代表遵照。”他一方面要求梁士诒下台，一方面号召国内各方“群策群力”，致电华盛顿会议的代表，要求他们“坚持原案”。梁士诒得知吴佩孚发难，于同日以国务院会同外交部的名义，发表对外宣言，辩明自己并未与日使小幡在京直接谈判，而是小幡公使前来贺任属礼节之交。他在宣言中强调新内阁对于山东问题完全赞同中国代表团在华会之宣言。梁士诒还通电各省，表示不会改变初旨，仍主张赎路自办：“内阁成立，对于华府会议，一守前此方针，业经通告代表转知各国。目下急待解决者，为鲁案中之胶济铁路问题，前此迭经在美磋商，我均主筹款赎回自办。”

同上书，第683页。他还表示期盼各方面各尽所能，作政府的后盾。

但梁士诒的通电解释仍然无法平息各种指责。自吴佩孚发表通电后，山东督军田中玉、江苏督军齐燮元及省长王瑚、湖北督军萧耀南、陕西督军冯玉祥、江西督军陈光远及省长杨庆、河南督军赵倜及省长张凤台、安徽督军张文生及省长许世英，还有山东省议会、教育会、商会、银行公会等，都纷纷通电指责梁士诒内阁。吴佩孚又于12月8日、10日继续长篇大论地通电驳诘。11日，直接致电梁士诒，敦促他下野。

1921年12月13日，梁士诒不得不以个人名义再次通电各方，加以解释。为表明自己的清白，梁士诒还表示自愿担任筹措国内款项三百万元，作为立刻赎回胶济路的倡始。但吴佩孚等人并不满意，又于15日直接通电要求梁士诒辞职：“世界各国通例，凡内阁不为人民所信任者，即自请辞职，以谢国人。疆吏既不见谅，国人又不相容，公应迅速下野，以明心地坦白，前途正远，来日方长，去后留思，东山再起，又何惜争此一时虚权，而蒙他日之实祸耶！”

沈云龙：《徐世昌评传》，传记文学出版社1979年版，第686页。19日，吴佩孚见梁士诒毫无去位之意，便联合苏、赣、皖、鄂、鲁、陕、豫七省督军、省长，电请徐世昌将梁士诒罢斥，并准备诉诸武力行动。事态日益严重，梁士诒于23日托病请假赴天津，徐世昌于25日照准，仍任颜惠庆暂兼代国务总理。

梁士诒倒阁的导火索是胶济铁路谈判，背后却是错综复杂的派系争斗。1921年冬，孙、段、张“三角同盟”形成，吴佩孚决定先发制人，以推倒亲奉的梁士诒氏内阁入手，以图确立直系对北洋政府的绝对控制权。颜惠庆分析说：“曹锟反对梁，吴佩孚、齐燮元等也反对梁？是张志潭在活动？梁与张取得谅解，拟通过与广州联合来政府，所以对张提供经费。”

《颜惠庆日记》第2卷，档案出版社1996年版，第101页。

其次，山东问题成为第一次直奉战争的重要导火线。

梁士诒辞职，既打击了交通系，又损及到其幕后支持者奉系的利益。于外交部公布鲁案交涉经过前夕致电徐世昌。他还将矛头指向吴佩孚：“若代表力争于华府，而梁阁退让于京师，天地不容，神人共怒。吴使并各督军责其卖国，夫谁曰不宜？但事必察其有无，情必审其虚实。”

沈云龙：《徐世昌评传》，传记文学出版社1979年版，第697页。梁士诒内阁问题引发而为奉直之争，并最终不得不兵戎相见，诉诸武力解决。

于1922年1月19日通电各方，声明以武力为统一后盾。他在通电中指出，自华盛顿会议以后，内乱不止，外侮频来，而“匹夫横行，昔人所耻”，为解决内政外交的困顿，不得不诉诸武力。吴佩孚方面也于同日以复直隶省议会为名，发表通电，声称自己攻击梁士诒，仅仅是因为其外交不利于国家，并无它意，但奉系却以此为战争的借口，故而自己决不会退让：“佩孚攻击梁氏，纯为其祸国而发，并无他种作用，孰是孰非，自有公论。至对于奉军，佩孚上月蒸（十）日通电，业已明白表示。是否退让，昭昭在人耳目。”

同上书，第702页。吴佩孚也选择军事统一的解决途径。

对第一次直奉战争，颜惠庆曾指出，“内战的舞台，既经布置就绪，紧锣密鼓，序幕已揭”，他认为“将军实系首先发难之人”而且，军事部署妥当后，“照例有一番通电‘骂阵’，‘申诉’，‘否认’，‘攻讧’，‘谩骂’，乃至彼此宣布对方罪状，终于大动干戈，造成正面冲突。”

同上书，第704页。民国时期，战乱不断，双方于战事发生前，必各执一词，相互争辩，宣扬自己的正义性，指斥他人，连篇累牍，喋喋不休，最后仍诉诸武力。1922年4月，奉直大战爆发。半年后，奉系大败，退到关外，宣布“东北自治”。与此同时，徐世昌去职，由黎元洪继任。直系军阀控制，可以说是民族资产阶级完成国家统一和独立发展资本主义的最后一次尝试。

直奉战争以后，中国各派力量暂时重新组合，政局上形成直系与反直系两大势力。在南北对峙的情况下，各地中小军阀不断转移其立场，大的政治势力也因利益需求而时有相互关系的转化，南北双方都曾试图在对方寻求可以联络的力量，寻求支援。吴佩孚曾利用南方军阀力量对付段祺瑞、对付护法政府；为对付直系，奉、皖两系也联络孙中山，形成“三角同盟”。直系入主北洋政府后，研究系一部分有反直倾向的即附曹锟，政学系一部分反直的也软化了，段系也有一部分与直系妥协了；“奉张浙卢”大势上和广东政府联合在反直的阵线内，在直系内部，又因对吴佩孚的不满，形成冯王联合和吴佩孚的对抗；吴佩孚的旧部及新征服之四川、湖南，“内部尚多问题，军事上财政上均不能为吴之助”。

《中央局报告》（1924年5月14日），中央档案馆编：《中共中央文件选集》（1），中共中央党校出版社1982年版，第201页。而这种复杂的政治格局，是吴佩孚和就梁士诒所谓“直接与日本交涉山东问题”而起争执，及至兵戎相见的直接或间接的结果。

民国时期，任何派系执掌，都会遭到其他派系的反对，而对外问题往往成为彼此攻击对方的最好托辞。因山东问题引发直奉间的矛盾，引起北京，形成如此政局。1924年9月至10月，又发生第二次直奉战争，直系惨遭失败。在各派力量的分合不定中，逐渐形成了对广州国民政府有利的形势，为国民政府谋划北伐方略奠定了政治基础。

三 修约的局限性削弱了北洋政府的统治威信

北洋政府对待不平等条约的态度和政策，不仅成为其内部某些争斗的导火索，也影响了民众对其政治统治的评判。北洋政府采取“修约”的方式以达到最终废约的目的，这一方针虽然得到部分民众的理解，但更多的民众通过与国民政府废约政策的比较，还是对其表示反对。而在北洋政府的修约政策遭到攻击的同时，其执政能力和统治地位也遭到了很多人的质疑。

首先，早在段祺瑞临时执政府时期，就有人因外交问题对其执政能力表示质疑。

段祺瑞执政后，一些民众认为，段祺瑞虽然表示革新政治、标榜革命主义，但实际上“自居革命之地位，而不进行革命之实业也”。而段祺瑞“所以趑趄而不敢毅然进行改造者，由于外交方面之障碍，恐外国拒绝承认，有害将来之邦交”。如果为了取得各国的承认，“而即不敢改革国内政治，因噎废食，甚非所宜”。

燕树棠：《法统与革命》，《现代评论》，第1卷第1期，1924年12月13日。后来，随着段祺瑞明确提出“修约”外交，执政府受到更多的指责和抨击。

1926年2月18日，国民会议促成会开成立大会，并举行反对奉直军阀示威大运动，会议发表通告，讨伐、吴佩孚：“奉系军阀，为日本帝国主义之走狗，直系军阀吴佩孚，为英美帝国主义之走狗，故当去冬反奉战争爆发之始，吾人即已认定一方要援助反奉派，一方要防止直吴势力之再起，盖两者皆吾民众之数也。”

《国民会议促成会开成立大会》，广州《民国日报》，1926年2月18日。随之，全国掀起一股反英讨吴风潮。3月18日，北京103个团体，4万多人在天安门前召开反英讨吴国民大会，通过七条议决案，表示拥护国民政府：“假使吴张联合完全成功，日本帝国主义的阴谋见效，吴佩孚的势力由河南向北发展，中国北部的政治环境将成一个完全更险恶的反动局面。对于革命前途，是一个无限大的损失。其次，中国南部的广东政府，是中国革命民众最重要的根据地，是中国反帝国主义运动唯一的大本营。”

《北京天安门前之反英讨吴国民大会》，广州《民国日报》，1926年3月18日。大会要求团结一致反帝国主义势力，打倒吴佩孚。随后，上海工学各团体表示：“不达驱逐卖国之段祺瑞，取消辛丑和约，打倒反动军阀、吴佩孚，不达目的不止”。

《上海各团体誓为北京市民后盾》，广州《民国日报》，1926年3月27日。

“三・一八”惨案后，全国掀起驱段废约运动。4月4日，张绍曾等在天津向各方运动，力主恢复约法和驱逐段祺瑞；王正廷、黄郛等在天津暗中谋划将关税会议移至他处继续开会，并拟驱逐段祺瑞、恢复约法等；国民军方面也不断宣传驱段，各方协议驱段，预示着“时局将起大变化”。

《各方协议驱段――有仍拥黎来过渡说》，上海《民国日报》，1926年4月6日。4月10日，广州各界10万余人发起驱段废约大会，请求国民政府实现北伐，铲除卖国政府，组织全国统一的国民政府。

《驱段废约运动之继起》，上海《民国日报》，1926年4月11日。

其次，顾维钧内阁及其修约外交遭到攻击。1926年10月16日，纯发表《好人政府与对外内阁》一文，批评和指责北洋政府的统治，“在民国历任北洋政府中，像现内阁之毫无存在的根据，恐怕再没有的了。它现在既全然失掉实力的背景，在情义上亦丝毫不能吸引世人的同情”。而现任内阁在外交上的政策和作为更受批评，认为关税会议、法权会议、上海会审公廨交涉等行为都是“卖国行为”。如果继续这样的对外政策，国家是不幸的，“况现在内阁尽管以对外为己任，恐怕今日中国的对外关系，已经不是北京的外交部所能完全支配的了吧。”

纯：《好人政府与对外内阁》，《现代评论》，第4卷第97期，1926年10月16日。10月20日，北洋政府照会日本《中日商约修改照会》，要求修改中日通商条约。许多人认为中国不应向日本提出修改要求，而是要直接宣布废除。废除不平等条约是全国民的要求，国民对北洋政府的修约政策“必不肯承认”。北洋政府的统治地位也受到怀疑：“横竖现在北京外交部对外能否代表全国，久已是问题，它的对外交涉结果拂逆国民意思，我们可以语言其不会发生效力。这层也应当是与北洋政府交涉的外国所能看清楚的。”

松：《中日商约修改照会》，《现代评论》，第4卷第98期，1926年10月30日。

北洋政府的外交政策和执政能力遭到民众的强烈反对，有人直言北洋政府的存在已经没有什么实际意义。顾维钧的外交连续不断地受抨击，北洋政府处理关税会议、法权调查、中比中日修约问题、万县惨案等重大问题的表现差强人意，“从这些事情上可以看出现内阁当局完全没有解决种种对外问题的诚意和准备；他明知这些形式的手段不曾发生效果而故为铺张，像煞有介事，也不过一时搪塞舆论罢了”。

纯：《对外内阁的外交》，《现代评论》，第4卷第100期，1926年11月6日。对北洋政府内阁通电总辞职一事，一些知识分子认为：“顾内阁本身既然在政治上毫无意义，而所谓北洋政府，也早已不成一个政府。今后无论任何政客或军人再来组阁，或甚至抬出什么元老来过渡，都只是这么一回事。”北洋政府所依靠的是实力派军阀，然而在现今国内情状之下，就是北方最强的军阀，也没法使一个“北京的政府”成一个“民国的政府”。

纯：《北京内阁总辞职》，《现代评论》，第4卷第104期，1926年12月4日。北方政局如此紊乱复杂，而顾维钧的修约外交正是为维持这一乱局服务的：“南方说要废除不平等条约，他便只说要修改不平等条约；南方主张急激地收回丧失的国家权利，他便主张缓和地收回丧失的国家权利。他处处以与南方立异为政策，以此见好于友邦，以此替他的背后势力减少外交上的麻烦，而得其欢心。”

文：《顾内阁居然复活》，《现代评论》，第5卷第111期，1927年1月22日。

再次，希望在废约问题上有所作为，以争取国权和民心，但难以挽救颓势。随着北伐军的胜利进军，北洋政府处于风雨飘摇之中，几乎名存实亡，不但在军事上内政上“殚精竭虑”，而且认识到南方政府以“废除不平等条约”号召广大民众的吸引力及作用之大，于是，在对外政策方面，也明确提出“废约”。1927年3月3日，等将废约即“恢复国权，废止不平等条约”纳入新定的建国方策

《奉方将发表建国方案》，《申报》，1927年3月3日，第5版（本馆要电二）。，希望以此维持国民对北洋政府的信任和支持。还亲自涉足外交事务，与外交部共同处理一些具体外交问题。但政局的艰难使得废约成为泡影。为政府处理修约外交的顾维钧备受责难，而北洋政府的形象更是狼狈，“看着南方的收回租界，收回法权，着手取消不平等条约，何等热闹，何等起劲，两两比较，不啻将顾氏唯一的招牌‘外交家’打成粉碎”。既然顾维钧都难以为北方当局撑起局面，其他人恐怕更难改变北方的政治形势：“但是顾内阁倒了，继任的能比顾内阁好么？恐怕还是一蟹不如一蟹，这是由于政治背景的原故。”

文：《顾内阁山穷水尽》，《现代评论》，第5卷第118期，1927年3月11日。尽管奉系主导的北洋政府试图在废约问题上有所作为，以作挽救时局之方，但毕竟大势已去，“北方之修约会议，依然无多进展”。

《南北外交》，《一周间国内外大事述评》，《国闻周报》，第4卷第47期，1927年12月4日。在一些民众看来，北洋政府外交上的艰难及无所作为，说明北洋政府的政治已病入膏肓，其统治地位已是日薄西山，甚而已失去其存在的意义。

总之，北洋历届政府对待不平等条约的政策和举措，很大程度上影响了其内部的政治纷争，同时，也影响了民众对其政治统治能力和政治体系的评估。在北伐战争节节胜利之后，南北政府在“修约”或是“废约”的策略弈。越来越多的民众及列强各国都不再高喊“反赤”，不再与国民政府势不两立，相反，对北洋政府却渐行冷落。国民政府最终成为取代北洋政府的国家中央政权政府。