论北洋政府的财政困境

【摘要】清末民初，中国政局动荡不安。1911年爆发的辛亥革命是摧毁了早已没落不堪的清王朝，以孙中山为首的革命派于1912年成立了中华民国。后袁世凯取代孙中山成了中华民国临时大总统，开始了中国近现代史上混乱的北洋政府统治时期，然而自晚清以来一直困扰中央政府的财政问题却始终无法解决。这一方面是由于所继承的清政府本身就已经处于国库空虚、财政窘迫的境况且北洋政府统治期间又有巨额的债务费，另一方面与军阀间不断地征战更有着必然的联系。本文正是从北洋政府财政困境的表现、原因及简要评价三个大的方面来表述这一主题。

【关键词】财政；北洋政府；困境

【中图分类号】K2 【文献标识码】A

【文章编号】1007-4309（2013）07-0039-2.5

北洋政府是指1912年袁世凯窃取政权到1928年由北洋军阀控制的中华民国北京政府的通称。北洋政府对外主要依靠英美帝国主义的支持，对内主要代表国内汉族官绅势力，以北洋军队为统治支柱。其命运与北洋军各个派系的兴衰无不紧密相连。在北洋政府统治时期虽也取得了一系列的成就，但是至关重要的财政困境问题却一直都存在着。

一、北洋政府财政困境的表现

中华民国的成立虽结束了清王朝的统治，但自其成立之初也就继承了清朝与列强的不平等条约，更是继承了清末的财政困局。纵观北洋政府整个时期，财政问题始终是其一大痼疾。

1913年梁士诒在关于拯救目前财政告国人书中说“财政之弊，已极于晚清末年……至民国二年度预算案，岁入岁出总额均为六万四千六百三十五万余元。然其实在不敷者为一万五千三百七十六万余元，不得已以新税公债为弥缝之策……但将来能否如数收入，尚未可必”，“迨至近年，国家多故，各项税收因之亏短，而临时军费日渐增加，以至收入相抵，不敷甚巨……总之，吾国财政窘迫至此，危险已极！若不亟图补救，破产即在目前。”可见北洋政府财政之窘况是如何的糟糕。

（一）借债度日似乎成为这一时期自始至终的财政状况

债务支出在财政支出中占的比例相当大。南京政府成立伊始即发行军需公债，定额一亿元，实际仅募得仅700余万元，后北洋政府成立，但由于袁世凯恣暴自为，复辟帝制，既起军阀割据混战，财政困难加甚，债务增高泛滥。一战后，因外债来源减少，北洋政府还大量发行内债。

由于北洋军阀统治时期国家分裂，战火绵绵，前期有二次革命、护国战争，中后期大小规模的战争更是层出不穷，这样国家财政绝大部分都用于军事开支其比例占财政支出的70%以上，地方军阀的军费开支有的竟达当地财政支出的94%以上。到1923年中央财政已来源枯竭，债务层叠，岌岌可危。内外债总额已达17.2亿元，积欠军政各费达1.8亿元。可见，这一时期的财政支出中军务费和债务费是其主要组成部分。而债务费只不过是一种变相的非生产性的军费开支。北洋政府时期财政的困境与这一时期混乱的军阀混战状况可谓是密不可分。

（二）入不敷出是常态

（1）北洋政府的主要财政收入

田赋收入。民国初年的财政无地方税与国家税之分，虽然北洋政府统治各届政府都曾对田赋的归属做过规定与改革，但直到其统治结束也没有定论。总体来看，田赋收入在总的财政收入中地位日益重要。现据有关资料记载，北洋时期的田赋收入如下：

表：北洋时期若干年分田赋收入占全年岁入比 单位：元

注：孙佐齐：《中国田赋问题》，第7章，第113页。

可见，北洋政府时期田赋收入是财政收入的主要来源，但由于地方割据，北洋中央政府鞭长莫及，因此，田赋收入多为地方军阀把持。

关税和盐税收入。1929年前北洋政府时期的关税处于协定税则时代，在这一时代海关进出口税率为5%，因为有条约限制，我国无权修改。1919年以后关税虽逐年增加但却并未摆脱财政捉襟见肘的困境。因为此时关税作为偿还外债的担保，扣除外债本息和海关管理费外所剩余的“关余”还要作为内债担保，这样每年的关税还未到手就所剩无几了。至于盐税，1913年在外国势力的干涉下，北洋政府通过了《盐税条例》后又做出修改颁布了《修正盐税条例》，试图通过均税政策来达到更好的效益。袁世凯死后，地方军阀开始截留中央征收的盐款，与北洋政府争夺盐税。这样也就严重影响了中央政府的盐政收入。

厘金收入。据统计1916年的厘金收入为46400084元，1920年、1921年、1922年、1924年四年的平均收入为4437万元，1925年为45698778元，1927年为50143876元，这是北洋政府时期各地军阀的主要收入，多被军阀占为己有。

（2）北洋政府的主要财政支出

军事支出。辛亥革命胜利后，经历了短暂的南京临时政府的过度后，最终以袁世凯就任大总统为条件换取了南北议和与国家的统一。然后这种统一只是表面上的，由于封建割据势力的存在，各地方间为了自身的利益不断发生矛盾摩擦，袁世凯死后更激化为各派系间的军阀混战。在政府的全部支出中，军费所占的百分比1912年为33.8%，1919年为41.86%，而到1923年则达到64%。军费总数在北洋军阀政府陆军部有册可查的为26100多万元，有人估计北洋军阀军费最多的时候在3―6亿元左右。显然这一时期的财政支出为典型的战时财政，军费支出一直占据着本期财政支出之首位。

债务费。北洋政府成立后，由于军政费用不断扩大，国家财政收入远远不满足其支出需求，于是靠滥借外债和内债度日。据统计1913年岁出总额数为642236876元，债务费就占了308738407，约占46%，1914年占28%，1916年占29%，1919年约占26%，而1925年约占32%。从举债的用途看，其最终用途都是为军事服务的，本质上来说债务费就是军费开支的一种。

综上所述，北洋政府统治时期财政状况曾多次出现入不敷出，据统计，1927年的财政赤字为7350万元，到1936年财政赤字竟达到了令人震惊的6亿余元。赤字之大几乎与整个军费开支相等。总之北洋政府时期，财政方面的困窘状态一直在持续中且一直在困扰着政府。

二、北洋政府财政困境的原因

北洋政府时期之所以会出现如此严重的财政问题究其原因可以归结为以下几点：

（一）巨额的军费开支及政府财政混乱

北洋军阀统治时期军阀混战，战火连绵，自1911年到1928年大大小小的战争竟达几百余次。北洋军阀与革命党之间的战争以及各系军阀为了各自利益彼此间发动的战争，必然需要相当多数量金额的支持，也必然导致了军费开支在整个政府财政开支中所占的相当大的比例。有人曾估算，从1912年到1922年这十余年间，国内发生的内战达139次，军队的人数也急剧膨胀。1914年4月全国陆军人数不超过45.7万，1918年增至85万人以上，到1919年初则达到了138万人，地方军阀手下的杂牌军还不包括在内，这样随着军队人数增加，枪炮弹药消耗量加大，军费的支出也越来越庞大。如清政府1893年军费开支为2600万元，1911年约为13000万元，到北洋军阀时期的1918年为20300万元，1927年为70000万元，比清代最末年增加了4倍多。在政府的全部支出中，军费所占的百分比也由1912年的33.87%到1919年的41.86%，再到1923年的64%，各省军费支出所占财政上的比重则更大。

由于地方军阀割据，中央对地方的控制力逐渐减弱。再加上政府政权更迭频繁，各省各自为政。1916年袁世凯死后，中央几乎完全失去对地方的控制。而且军阀连年混战，帝国主义趁机在中国扶植帮凶，开设银行，滥发纸币等，更加导致了财政的极度混乱，也必然导致了政府财源的枯竭。

（二）前清政府财政困局的继承及巨额的债务费

在南京政府1912年1月2日的大总统宣告中第一项是“清政府与各国缔结之条约，民国均认为有效，至于条约期满为止。其缔结于革命起事后者则否。”第二项是“清政府所借之外债，及所承认之赔款，民国亦承认偿还之责，不变更其条件。其在革命军兴以后则否。其前经订借事后过付者，亦否认。”因此财政支出中必然有一部分资金是来用于之前清政府的对外赔款等。

另外，为支持日益庞大的军费开支北洋政府不得不举债外债，以此来弥补财政赤字。可见滥举外债是其在封建割据状态下赖以生存的又一经济基础。为维护其统治，他们和帝国主义国家如英美日等相互勾结，不惜出卖国家来换得他们的贷款支持。从辛亥革命到大革命时期所借外债共467笔，总金额达13.37亿元，其中北洋政府及其所属各省占387笔，借款总额12.80亿元，占该时期全部外债的95.53%。从1912年开始北洋政府没有一年不借外债，旧债未清，新债又举。

1914年以前主要依靠外债，后第一次世界大战爆发外国资本主义的对华资本输出明显减弱。这样在继续寻求外债的同时，袁世凯于1914年又设立了国内公债局，开始发行国内公债（简称内债），从此至北洋政府结束内债几乎无年不有，这一时期的内债种类极多，数额极大，内容极杂，时限极长。据潘国旗在《北洋政府时期国内公债总额及其作用评析》中统计1912年到1926年，北洋政府财政、交通两部共举债了99275449.868元的内债，虽然这一统计并不是个十分完备周详的数字，但大致可反映出北洋政府举债的概貌。这也反映了当时财政对内债的深深依赖，而这种深深依赖的关系则对国民经济造成了严重的破坏。

三、北洋政府财政困境的简要评价

以上两个方面已简要介绍了北洋政府财政困境的表现及原因，事实上针对这些财政状况北洋政府也采取了相对的一些措施，比如在政府主要财政收入方面除传统的税捐（田赋收入、关税和盐税收入、厘金收入等）外还有一些新生税捐，这些新生税捐是在采用西方财政经济思想的基础上产生的，包括直接税收收入（如所得税、遗产税等）、简介税收入（如烟酒税、货物税等）和临时性税捐收入（如战时消费税）但是这些各种各样的税收收入远远不能支持其不断庞大的财政支出，且伴随着军阀的混战及各自为政，中央政府对地方几乎失去了控制，这样这些所谓的税收就很难取得应有的成效。

据当时情境来看，不管是晚清政府还是北洋政府，一直困扰着他们的财政问题迟迟得不到解决且甚至出现愈加困难的情况，这显然与那个时期半殖民地半封建社会的特殊性质分不开。这种特殊的社会性质一方面使得北洋政府的统治者不能放弃其狭隘的自私思想不断为了彼此的个人利益发动内战，另一方面又使得他们无法抵抗西方资本主义的入侵，而又不得不对西方敌对势力进行必要的依赖。总之，这种财政状况的出现与现实的社会状况是紧密不可分离的。

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【作者简介】郭慧（1989- ）：女，辽宁大学历史学院中国近现代专业。