基于规制波动视角的乳制品行业安全标准研究

〔摘要〕本文基于“三聚氰胺毒奶粉”事件和“奶业标准降低”事件，从地方政府与安全规制之间的关系出发，重点分析了“三聚氰胺毒奶粉”事件对乳制品企业所产生的影响，发现毒奶粉事件仅在短期对乳制品企业造成影响。随后，进一步分析了“奶业标准降低”事件中，地方政府与中央政府的博弈情况。研究发现，在当前激励模式下，中央政府要使地方政府更加重视安全规制的执行，就必须要只有中央政府降低安全标准，在保证地方政府的税收不受影响的情况下，地方政府才能更加重视安全规制。

〔关键词〕乳制品行业；规制波动；安全标准；规制

中图分类号：F426.82；F203文献标识码：A文

章编号：10084096（2013）02002007

一、引言

经济发展在增加居民收入的同时必然会提高对社会性规制的要求，以满足民众在健康、环境和安全方面越来越高的要求。但是，就目前的状况而言，在地方政府强烈的经济增长冲动下，社会性规制体系的完善与发展仍然面临诸多障碍。经济增长与社会性规制俨然成为当前中国社会中一对难以调和的矛盾，而这种所谓的“难以调和”突出的表现就是各类安全事故在事后治理力度很大的情况下，仍然会出现反复，即规制波动现象。从规制经济学角度来说，所谓的规制波动就是规制水平在短时间内出现大幅变化，通常包含规制不足与规制过严两个阶段，而两者之间转换速度也较快[1]。从本质上讲，规制波动现象的出现源于地方政府在协调经济增长目标与社会性规制目标时出现的职能错位，因此，只要地方政府还面临着来自经济增长与社会性规制的双重目标，规制波动现象存在的微观基础就不会消失，必然导致这种现象的广泛存在。本文将以乳制品行业安全问题作为研究对象，选取2008年三鹿“三聚氰胺毒奶粉”事件和2011年“奶业标准降低”事件作为案例，分析当前地方政府激励模式下社会性规制所面临的困局，这也是对规制波动这一带有鲜明中国特色现象所做的扩展性分析。

就上述两事件而言，两者无论从时间跨度和案例性质的角度来说，看似并不存在较为明显的联系，前者是震惊全国的特大食品安全事故，后者则是食品行业标准的修订。但事实上，以“三聚氰胺毒奶粉”事件作为分水岭，全国乳制品行业面临了前所未有的洗牌，正是在这次洗牌过程中，以蒙牛和伊利为代表的企业，凭借其庞大的规模以及对地方政府乃至中央政府的影响，对安全和健康等社会性规制政策制定施加影响，使其对自身企业运行变得更为有利。因此，无论从行业内部竞争，或者政府执行安全和健康等社会性规制的角度，发生在乳制品行业的案例都是具有很强启发性的，集中体现了地方政府在追求经济增长与完成社会性规制目标之间所面临的一系列困局[2]。

二、“三聚氰胺毒奶粉”事件的经济后果：来自市场的经验证据

首先，我们搜集整理了“三聚氰胺毒奶粉”事件发生之后的处理情况，如表1所示。基于经验判断，可以认为，“三聚氰胺毒奶粉”事件必然会在企业层面引发一些不利的经济后果，而这些经济后果则会通过公司相关绩效评价指标的变动显示出来。因此，我们将结合该事件发生前后相关企业的各项指标进行更深入的考察。目前，中国各地乳制品产销企业数量众多，规模参差不齐，很难逐一进行分析，所以典型范例的选取必不可少。上市公司的财务报表较规范，各项指标可得性很强，因而，我们将以乳制品行业的上市公司为代表，分析“三聚氰胺毒奶粉”事件前后企业经营业绩的变动轨迹。

截止到2011年6月，以经营乳制品为主的上市公司共有12家（蒙牛集团并未在国内上市），其中，上海证券交易所的8家上市公司在2008年就已存在，分别为金健米业、华资实业、维维股份、新农开发、工大高新、伊利股份、三元股份和光明乳业，并且在“三聚氰胺毒奶粉”事件期间，这8家公司均存在完整的交易数据与财务报表。因此，我们也将这些公司作为乳制品企业的典型代表。在数据方面，对于它们经营与发展状况进行衡量的指标，全部来自于上市公司的财务报表基础数据。

1.股市表现

一般来说，公司股票价格的变动可以反映出市场的许多信息。图1是以2008年6月至12月为窗口期，8家乳制品上市公司股票价格在2006—2011年的变动情况。图1清晰地描述了乳制品上市公司在“三聚氰胺毒奶粉”事件爆发时期股票价格的变动趋势。可以发现，在事件发生期间，8家公司的股票价格都有不同程度的下降，其中，如伊利股份和光明乳业等以乳制品生产经营为主营业务的企业降幅非常大，处于事件核心的三元股份甚至一度停盘。从股票价格走势所呈现的信息来看，毒奶粉事件对乳制品企业的打击十分明显。但由于股票价格并不完全受制于公司业绩和发展情况，它们还会受到投资者信心和指数变动等外部因素的影响，因而，并不能仅据此对毒奶粉事件在企业层面的影响进行推断，需要结合其他财务指标进行分析。

2.盈利能力

在财务分析体系中，盈利能力是一个公司是否能够持续发展和经营状况好坏的重要观测指标，它包括总资产报酬率和收益率等。在此，我们以光明乳业和伊利股份两家典型的乳制品上市公司为例，详细分析事件发生前后的盈利能力变化。

根据上市公司的财务报表，从两家公司的总资产报酬率来看，以伊利股份为例，事件发生期间盈利能力大幅下降，2007年前三季度，其总资产报酬率都在8%左右，第四季度有所下降，为1.6%。但2008年毒奶粉事件发生后，2008年第四季度，其总资产报酬率骤降至-17.7%，降幅非常大。与此同时，其他衡量公司盈利能力的指标如净资产收益率和资产利润率也都有明显的下降，如图2和图3所示。

上述数据已经基本可以说明，毒奶粉事件对企业的经营产生了较强的冲击，但却并不十分清楚该事件是通过影响到哪些因素，最终反映在股票价格和盈利能力指标上的。因而，为了更详细地分析导致企业盈利能力下降的因素，还需要进一步结合杜邦分析体系对盈利能力的重要指标——净资产收益率（ROE）进行分解。这有助于清晰地分析权益资本收益率的决定因素，以及销售净利润率与总资产周转率、债务比率之间的关系，可以为分析毒奶粉事件对乳制品企业盈利方面的影响提供一份明确的路线图。

从表2可以看出，在影响净资产利润率的因素中，权益乘数和净利润率因素在2008年第3、4季度带来了负面影响，其中，净利润率降幅最大。而总资产周转率则影响较小。可见，毒奶粉事件对企业的主要影响仍是在产品销售层面，即事件所引发的公众对乳制品的不信任感使相关企业利润率急剧下降，并进而影响到了其他绩效指标。

但是，毒奶粉事件逐渐平息之后，包括盈利能力、股票价格和每股收益等指标在内的诸多财务指标反而有所上升。尤其是2010年以后，每股收益与净资产收益率上升幅度非常大，甚至超出了未出现毒奶粉事件之前2006年和2007年的最高水平。事实上，从图1也可发现这一现象，即股票价格的变动也具有类似的特征。这与肖兴志等[3]在煤矿安全规制波动中所分析的内容十分相似。

3.营运能力

从各个营运能力指标来看（如表3所示），2008年伊利股份的应收账款周转天数显著下降，降到了3.3天，这种后果是与事件对销售额的影响直接相关的。但除此指标之外，其他能反映营运能力的指标在事件发生期却没有明显的变化。一方面，乳制品企业的特殊性使其存货周转率保持恒定；另一方面，这也说明毒奶粉事件对企业的不利影响更多地是体现在销售额和利润率等盈利水平方面，并未影响到企业自身的经营和发展。诚然，其对营运能力的不利影响越小，企业就越容易从中恢复出来。同样，光明乳业的表现也证明了营运能力未受到不利影响的事实。光明乳业的财务数据也显示，2008年其营运能力指标与2007年相比没有很大的差异。

4.现金流分析

对企业而言，现金的重要性早已达成共识，现金流也是企业经营和发展的极大制约因素。但观察光明乳业和伊利股份的现金流情况，如图4所示，2008年事件发生期间，两家公司都未出现现金流方面的异常。以经营活动产生的现金流量净额与营业收入之比作为衡量指标，虽然两家公司该指标在2008年下半年略有下降趋势，但与其他年份的变动幅度差别不大，总体上说仍是趋向平稳的。这也说明了毒奶粉事件并没有将相关企业拖入“利润下降—现金流受阻—发展不畅”的恶性循环。

综上所述，可以发现，毒奶粉事件虽然对企业业绩造成了一定影响，但这种影响是短期的，仅对盈利能力产生了较大冲击，进而造成2008年下半年各项业绩指标的下滑，而对企业长期经营发展并未造成不利影响。在事件过后的1年左右，以光明乳业和伊利股份为代表的大型乳制品企业财务与非财务指标都回到了事件前的较高水平，有些指标，如资产增长率、利润率和股票价格等甚至较2007年出现了上升，联想到2010年之后，再次出现抬头趋势的乳制品行业的食品安全问题，“三聚氰胺毒奶粉”事件之后的处理，似乎并未起到相应的作用。

三、“奶业标准降低”事件的博弈分析

“三聚氰胺毒奶粉”事件以及其他一系列食品安全问题的发生直接导致了2009年《食品安全法》的出台，之后，卫生部开始陆续出台新的食品安全标准。其中，乳制品行业的食品安全标准最为受到社会的关注。但是，在新标准出台之后，却饱受专家和舆论的诟病，“世界最差乳业标准”等一系列称谓被用来形容新的国家乳制品标准。那么，究竟这份被业内称为倒退的食品安全标准是如何出台的呢？规制作为政府进行公共管理的组成部分，在其发挥职能的过程中，势必将受到来自地方政府的干预，从而造成规制水平出现变化。在肖兴志等[3]的分析当中，这种干预更多地体现在规制执行过程当中，而在食品安全规制过程中，还体现在规制规则制定过程当中。这可以视为地方政府在面临来自经济与政治两方面压力下，对社会性规制一种更为主动的干预，更能够体现中国当前实行的激励模式对地方政府行为所产生的影响。我们将采用一个简单的完全信息静态博弈模型，结合“三聚氰胺毒奶粉”事件对地方政府经济增长所产生的负面影响，对“奶业标准降低”事件进行分析，尝试理顺两者之间的脉络连接，从而对地方政府激励模式对社会性规制的影响建立更加深刻的认识。

基于陈抗等[4]分析地方政府从“援助之手”到“攫取之手”行为变化的博弈模型，假设从行业发展中获取的预算收入分成比例为α，其中，中央政府所占的比例为α，地方政府所占的比例为1-α，分成比例由中央政府决定。N是地方政府从行业发展中所获取的非预算收入，这部分收入不与中央政府分享。地方政府对安全规制的态度由变量h决定，而h是由地方政府激励水平决定的，当h越大的时候，地方政府所受到的激励水平就越高，就越轻视安全规制。预算收入用S表示，与地方政府对安全规制的态度h成反比，且边际收益递减，即S′（h）

毫无疑问，实施安全规制是会产生成本的。通常来讲，这部分成本包括以下两方面，即直接成本和间接成本，前者指的是实施安全规制过程中所产生的人力、物力和财力消耗，后者指的是实施安全规制之后对行业发展所产生的影响。由于中国安全规制体系的不完善，导致了“一刀切式”治理的广泛存在，因此，从长期来看，安全规制的间接成本要远远大于直接成本。出于简便起见，我们忽略安全规制所产生的直接成本，仅考虑间接成本，由地方政府对安全规制的态度h决定。假设安全规制对中央政府所产生的成本为C，对中央政府所产生的成本为c。

此外，还需要结合之前对“三聚氰胺毒奶粉”事件的分析，对中央政府与地方政府之间的博弈进行说明。事件发生之后，乳制品行业受到重创，为了防止类似事件的发生，地方政府消耗了大量成本解决由此所产生的问题。随着事件影响的逐渐消失，中央政府与地方政府之间展开关于安全规制体系改革的博弈。中央政府试图使地方政府更加重视对乳制品企业的规制，使地方政府提高h，而地方政府则希望以更小的成本来实现对乳制品企业的规制，尽可能减少安全规制成本过高对自身收入的影响或者获得更高的财政分配额度，使中央政府减小α。

接下来，分别用R和L代表中央政府与地方政府从行业发展中获得的收入。中央政府的收入是行业发展中所获得预算内收入中归属中央政府的部分，并减去实施安全规制所产生的成本：

地方政府的收入是行业发展中所获得的预算内收入中属于地方财政的部分加上地方所从企业所获得的非预算收入，并减去实施安全规制所产生的成本：

地方政府是否会选择重视安全规制，由收入最大化时的一阶条件来决定：

按照陈抗等[4]的分析思路，对于地方政府来说，如果事前给定α，则地方政府是否会选择重视安全规制取决于地方政府对安全规制的态度h变化之后，对非预算收入变化的影响N′（h）以及规制成本变化的影响c′（h）。而在现实中，中央政府对于地方政府预算收入的分成比例在短期内通常都是稳定的，且目前保持一个较高的水平。因此，可以认为，中央政府不愿或者不会随意在与地方政府的博弈中，对预算收入的分成比例进行较大调整。因为，这样不仅会影响地方政府的收入，还会影响中央政府的收入。在这种情况下，中央政府如果想使地方政府愈加重视安全规制，所采取的措施只能是降低安全标准，使地方政府在与较低的标准下执行安全规制，以期减小对地方政府收入的影响。因此，对于中央政府来说，降低安全标准是占优策略，即D>C，B>A，如表4所示。

对于地方政府来说，要分为两种情况进行分析：第一种情况，N′（h）d，a>c，如图6所示，可以发现，地方政府此时的占优策略是更加重视食品安全规制，而双方的均衡结果是中央政府通过降低安全标准，换取地方政府更加重视安全规制。第二种情况，N′（h）>c′（h）。此时，如果地方政府重视食品安全规制，将使非预算收入下降的速度大于规制成本提高的速度。在这种情况下，地方政府将不会选择重视安全规制，而将继续轻视安全规制，如图7所示，这是因为，重视安全规制将使地方政府收入受到严重影响。此时，双方的均衡结果是即使中央政府降低安全标准，地方政府也不会重视安全规制，食品安全状况将变得更加糟糕。很明显，第二种情况是所有人都不愿意看到的结果。因此，中央政府将通过各种途径，一方面分担地方政府实施安全规制的成本，另一方面降低安全规制水平提高对地方政府非预算收入的影响，使其达到N′（h）

通过上述分析，可以看到，在当前的激励范式下，无论是中央政府还是地方政府都难以真正将公共政策的重点放在安全规制上，直接后果就是当前存在的安全问题变得越来越严峻。虽然通过中央政府降低安全标准能够换取地方政府更加重视安全规制，但这种低水平的安全状态必然只能在短期内存在。从长期来看，随着人们对生活质量要求的提高，势必不会满足，并对包括食品安全在内的一系列社会性规制提出更高的要求，到那时，这种博弈均衡必然会被来自民众的干预所打破。但是，从改革的视角来看，这种短期对安全问题的妥协能够为大幅度调整包括安全、健康和环境等社会性规制争取时间，毕竟对长期以来形成的激励范式在纵向还是横向上进行调整，都需要较长时间，以达到最小化摩擦成本的目的。

四、研究结论与政策建议

通过研究，我们可以得到以下结论：第一，“三聚氰胺毒奶粉”事件对乳制品企业造成了短期影响，随着时间的推移，以光明乳业和伊利股份为代表的大型乳制品企业财务与非财务指标都回到了事件前的较高水平，部分指标较2007年还出现了上升。第二，地方政府与乳制品企业的同盟关系会使社会性规制在某些环节出现效果不佳甚至无效的情况，一旦社会性规制难以对乳制品企业的行为进行有效约束，逐利倾向加之市场经济环境下激烈的行业竞争将使某些企业出现违规的情况，并逐渐蔓延至整个行业。当这种行业性违规行为突破极限，成为严重影响社会或者市场秩序的行为时，中央政府将会介入，在短时间破坏地方政府与企业之间的同盟关系。在这种情况下，社会性规制成为应急管理的工具，给地方政府、中央政府以及行业都造成巨大成本。第三，中央政府与地方政府都意识到这种成本是难以承受的，必须要对规制体系进行调整。在中央政府短期内无法改变当前的激励模式时，选择降低社会性规制的标准，避免对地方政府正常运行造成影响，以换取地方政府对社会性规制的重视。

上述研究结论为我国食品安全问题的解决提供了重要的启示。食品生产企业与地方政府之间的利益链条是提高食品安全规制过程中最重要的阻碍之一，要想从根本上解决食品安全问题，必须要对目前的地方政府激励模式进行改革，这是一项长期的工作。而从短期内避免重大、特大食品安全事故的角度来看，中央政府或者上级地方政府在掌握规制水平变化规律的基础上，应采取相应的对冲措施，加强对下级地方政府与食品生产企业的监管与督查。

参考文献：

[1]肖兴志，陈长石.经济发展、安全规制与政绩考核——煤矿安全规制强度波动的经济解释[R].杭州：第九届中国经济学年会，2009.

[2]聂辉华，李金波.政企合谋与经济发展[J].经济学（季刊），2006，（1）：75-90.

[3]肖兴志，陈长石，齐鹰飞.安全规制波动对煤炭生产的非对称影响研究[J].经济研究，2011，（9）：96-107.

[4]陈抗，Hillman，A.L.，顾清扬.财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手[J].经济学（季刊），2002，（1）：111-130.