菏泽市城乡增减挂钩工作思路探讨

摘要：本文针对山东省菏泽市开展城乡建设用地增减挂钩试点工作几年来的一些原则和措施展开阐述。在这项工作实践中，着重解决了五个重大问题，为今后这项工作的顺利开展打下了坚实的基础。

关键词：增减挂钩拆旧建新节约集约用地

自2006年我市申报第一批增减挂钩项目以来，又于2008、2009、2010年连续申报了三次挂钩项目。2008年批准四个项目区，挂钩周转指标规模208.15公顷（3122.25亩），2009年批准29个项目区，挂钩周转指标规模1400.27公顷（2.1万亩），今年上半年申报的挂钩项目待批。目前，全市已使用挂钩周转指标7000亩，保证了27个投资过亿元的工业项目、7个商业项目、4个基础设施项目用地，缓解了土地供需矛盾，促进了我市经济和社会发展。实践证明，增减挂钩政策确实可以帮助我市解决耕地保护“缺动力”、工业化、城镇化“缺土地”，农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题。从服从经济社会发展大局来看，增减挂钩是一项顺势而为，行之有效，广受欢迎的好政策。从加强土地管理和耕地保护来看，增减挂钩是“占补平衡”思路的合理延伸，是破解保障与保护“两难”困境的根本出路，进一步完善推广恰逢其时。

为了保证挂钩工作规范有序、健康持久地开展，根据有关政策规定，需要大家进一步端正认识，统一思想，把握好增减挂钩工作的本质和要求，保证沿着正确的轨道前进。

在增减挂钩工作实践中，主要解决了以下几个问题：

一、 坚持以民为本，解决“路怎么走”的问题

维护好农民土地权益是增减挂钩工作顺利推进的根本保障。在项

目申报方面经村民会议2/3 以上成员或代表同意，土地使用权人全部同意，签订挂钩协议，才能申报挂钩项目；在拆迁安置方面，对被拆迁房屋面积进行统一丈量，对补偿标准进行张榜公布，群众无异议后再进行补偿，对部分不需要安置的，实行货币化补偿。单县一些挂钩项目区还专门为特困户、孤寡户设置了小户型和老年公寓；在建设监管方面，村民成立项目建设理事会和质量监督组，统一行使管理权和监督权；在新房建设方面，户型设定、建房形式应征求农户意见，并根据实际情况，选择统建、联建或自建等不同形式；在新增耕地使用方面，在农民自愿的基础上，可以采取两种形式，一种是重新分配到户，另一种是由村集体统一流转，集中建设诸如蔬菜大棚、水果苗木、药材花卉基地等特色、优势农业区。拆不拆，建不建，全由群众说了算；如何拆，怎么拆，怎么建，就按群众意愿办；好不好，快与慢，群众参与看着干。

二、 坚持科学规划，解决“点怎么选”的问题

按照“农田向适度规模集中，居住向中心村镇集中，用地向园区

集中”，统筹协调土地利用规划、镇村体系规划增减挂钩试点和产业发展规划等，整体安排增减挂钩项目区群众的生产、生活。拆旧建新村庄的选点布局，应因地制宜，不搞一刀切。对村内空闲地比较多，不宜整体搬迁的村庄，实施“缩村填空”；对人口少，布局零散的自然村，实施“迁村并点”；对城镇附近的村庄，实施“撤村并居”，压煤村庄搬迁的，实施“村企合一”。哪些村庄选择为挂钩项目区，还要考虑以下因素：一是村庄占地多，新增耕地率高；二是房屋质量差，拆迁成本低；三是生产、生活环境差，群众有强烈的愿望，参与积极性高；四是村干部号召力、凝聚力强，能够办成事。东明长兴集乡从实际出发将11个自然村2297户9594人搬迁到两个新村，通过挂钩项目实施，可净增加耕地2916.6亩。这样集中搬迁的目的，是为了提高大村庄的防洪能力，有效保护村民的生命财产安全。

三、 坚持多种渠道，解决“资金怎么来”的问题

挂钩项目涉及拆迁安置补偿、新居民点基础设施、公益设施和宅

基地复垦等方面，资金需求量大，解决筹资渠道是关键。而其中之一是显化土地绝对地租和级差收益并合理引导其反哺农村是政策设计的重要支点。加强研究和探讨，取得经验，是挂钩项目实施成功的重要措施。

从全市增减挂钩项目实施情况看，资金筹措来源于多个渠道。1、使用增减挂钩指标的城镇非农业建设用地办理土地使用手续时免缴留用的新增减建设用地有偿使用费、耕地开垦费和耕地占用税。2、增减挂钩指标产生于村庄集体建设用地或集体耕地，而与此相挂钩的城镇土地却由耕地变成了建设用地，所产生的部分土地级差收益返还到农村。成武县政府规定，挂钩项目区安置和拆迁复垦政府每亩投资5万元，其中3万元补贴群众拆旧建新，2万元用于安置区的基础设施配套建设。定陶县政府按3.5万元/亩补贴群众折旧建新，1万元用于基础设施建设。单县政府规定，安置区在农村的，补贴资金3.3万元/亩，安置区在乡镇驻地的，补贴资金4万元/亩。东明县政府规定，项目区安置及拆旧复垦投入资金每亩4万元。3、村民自筹资金。4、社会融资。单县政府农行贷款1亿元作为项目区的启动资金。稳定的资金来源，推动了挂钩项目的顺利实施。

四、 坚持节约集约用地方针，解决“地怎么用”的问题

土地是宝贵的不可再生的自然资源，即使是复垦的新增耕地，也

要精打细算，惜地如金。1、安置用地。新村安置用地必须按照上级批准的挂钩项目方案实施，不得违反批准方案另选新址，更不得擅自占用基本农田。居民点人均建设用地面积应控制在150m2左右，禁止独体别墅房建设，限制低层建设，鼓励建设多层、高层。单县高韦庄镇大徐庄项目区实施前有5个自然村，675户2440人，居民点原占地面积1171.95亩，合并为一个村后，新村占地仅335亩，拆迁复垦净增耕地823.2亩。2、新增耕地。首先要保证新增耕地质量。成开县政府规定，项目区土地整理要达到田成方、林成网，沟、渠、路、桥涵、闸综合配套。无水土流失，土壤中无泥灰残渣，土层厚达到60厘米以上。其次发挥新增耕地的最大效益。新增耕地的种植方式提倡和鼓励由传统农业向现代农业转移，由分散经营向规范化、集约化转移。单县大徐庄使用新增耕地已建立800亩酿酒葡萄基地，牡丹区胡集乡徐庄村规划利用新增发展1000亩恒温蔬菜大棚，这些做法值得我们学习和借鉴。

五、 坚持政府主导、部门联运机制，解决“事怎么办”的问题

实施增减挂钩项目涉及面广、政策性强，投入资金量大，是一项社会系统工程，必须在各级政府的统一领导下，有关部门、乡镇和村通力合作，上下联运，发挥整体功能和效应。增减挂钩项目的实施，宜按照“民为主、村负责、乡（镇）领导、县（区） 统筹、市指导”的方式运作。实行分工负责制。国土资源行政主管部门负责增减挂钩项目的编制申报，新村址集供地和旧村址土地和复垦验收；监察、审计部门负责对项目和资金审计、监督；财政部门负责安排专项资金；建设（规划）部门负责村镇体系规划、社区建设规划编制及建设质量的监督检查；农业部门负责复垦土地承包经营权流转监管等。整合支农惠农资金。采取“各炒一盘菜，共办一桌席”的办法，按照“预算不变，渠道不乱，用途不改，不离其衷”的原则，整合基础设施、社会事业、生产发展资金集中投入项目区使用，发挥资金聚集效应。通过大家的共同努力，加快建设社会主义新农村步伐，推动农村经济社会又好又快发展。实现赵润田书记制定的“通过实施增减挂钩工作，使政府得人心，百姓得实惠，经济得发展”的目标。

作者：田雪云 山东省菏泽市人，大学学历，山东省菏泽市国土资源局工程师，主要从事土地管理工作。