暂住证改居住证 一字之差显示包容与接纳

编者按：

2012年2月23日，国务院办公厅正式关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，要求今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。此前，在2012年北京“两会”上，北京市副市长刘敬民透露，居住证政策有望今年出台。与目前采用的暂住证不同，届时，流动人口将可凭借居住证享受相关公共服务，相关部门也可更详实地掌握流动人口的数量、工作等情况。

“暂”改“居”，这已非首次被提及日程。早在2009年，北京市就曾探索实施居住证制度，但并无实质性进展，“雷声大雨点小”概括了北京这次探索的全过程。此外，上海、广州、成都、武汉等城市，也已先后对外来人口推行居住证制度，取代实行了几十年的暂住证制度。“暂”与“居”一字之差的背后涉及大量流动人口的利益变迁，也显示了城市的包容与接纳。

北京年内将开始变暂住证为居住证

暂住证和居住证虽然只有一字之差，但二者对于北京市流动人口来说，意义或许截然不同。后者不仅是心理上的宽慰，更可能给生活带来诸多方便。因此，北京暂住证改居住证的消息备受社会关注。

我国的户籍制度有着深刻的制度渊源，其诞生之初，是为了严格控制农业人口迁往城市，将农业户口和非农业户口清晰划分，并建立了包括常住、暂住、迁出、迁入等7项人口登记制度在内的完整管理制度。这条界线也清晰地划分了两个人群。然而，伴随着近年来外来流动人口数量的不断增长，现有户籍政策正在受到极大挑战。第六次人口普查数据显示，相较于2000年第五次全国人口普查，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加了逾1.16亿人，增长逾八成。虽然流动人口为多地经济发展作出了突出贡献，却迟迟无法享受同城待遇，这一问题已引起了社会各界的关注。

近年来，不乏学者呼吁：尽快制定户籍改革的时间表。解决下一代受教育、医疗、住房等问题，对流动人口这一群体而言与其切身利益密切相关。他们不仅是城市的建设者、推动者，也应当是福利的获得者。一些地方对暂住证改居住证也进行了积极的探索。2011年年底，安徽省铜陵市尝试进行户籍改革：该市不再区分农业户口、非农业户口，同时将配套进行教育、住房、医疗等领域12项制度变革。改革的目标是使市民和农民成为等同的称谓。据媒体报道，铜陵市财政为每位“新居民”至少需支出10万元。天津、辽宁、上海、浙江、江西、湖南、广东、青海、新疆等9省（区、市）也已在全省(区、市)推行居住证。山东、广西、河北等地也进行了一些积极的探索。

但对北京而言，将暂住证改为居住证是需要很大魄力的，因为这里集中了诸多优质资源，居住证与社会福利挂钩有可能吸引更多人涌入。届时，持北京居住证者是否可以享受教育等市民待遇？城市是否能承载并消化新的压力？

针对暂住证改为居住证将带来的一系列问题，北京市副市长刘敬民表示，暂住证主要是面向务工人员，而居住证则普遍实行，面向整个在京流动人口。与暂住证不同，流动人口凭居住证可以享受相关的公共服务，而相关部门则可以凭居住证来掌握北京的资源、人口、工作等情况。有关户籍专家预测，持居住证将在公共交通、劳动就业、社保、医保等方面拥有更接近市民的待遇，但在购房购车、子女入学、高考等方面实现的难度较大。

“暂”改“居”意义重大

“常住北京还要办理暂住证，真让我哭笑不得，也总让我觉得自己还没有融入这座城市。”家住北京市朝阳区麦子店附近的小陈说。

像小陈这种情况可以说不但在北京，在全国各大城市比比皆是，改革开放以来，我国城市建设步伐日益加快，为了城市的建设与发展，大量的外来人口涌入城市，成为城市不可缺少的一股生力军。外来人口的大量涌入既支援了城市的建设与发展，同时也加大了城市的供给与负担，还有城市的社会治安。国家为了解决这些新的社会矛盾，在城市流动人口的管理上实行了暂住证、居住证等户籍管理制度，但由于这些制度的缺陷，又给这些城市建设者带来了诸多不便，也在一定程度上制约了城市化发展的进程。

北京居住证政策的出台在全国无疑将会产生举足轻重的影响，将给改革开放30多年来为城市建设作出巨大贡献的外来生力军带来诸多实惠，解决他们很多的现实问题，消除他们工作之余的生活压力与后顾之忧，让他们更多地分享到改革带来的丰硕成果。还他们一个公道，也解决了一个占城市人口三分之一这一群体的实实在在的民生问题。

居住证问题也可以说是改革开放中的新事物，还需要不断地创新与完善，也要经过不断地协调与修订，要制定相应的法规与条文，但不管怎么说，这也是我国城市化发展中的的一件可喜可贺的事情，它将加快我国城市化发展的步伐，为城市改革深入发展产生不可估量的巨大影响。我们期盼全国各地居住证政策尽快出台，也希望国家尽快制定出居住证相应的法规，让这些占城市三分之一的流动人口有一个安定的生活环境，愉快的工作心情，解放这部分人的生产力，最大限度地发挥他们的积极性，让他们为中国的改革作出更大的贡献。

“暂”改“居”，准备好了吗

基于维护社会公平正义之考虑，只有个体能够享有大体均等的公共服务，社会才可能和谐稳定且活力四射。从这个意义上讲，“暂”改“居”只是推进公共服务均等化的第一步。但是，仅仅是这第一步，看起来也是困难重重，因为这是一个“两难”的选择：“暂”改“居”的目的是，逐步让流动人口获得与常住人口同等的公共服务。可如果城市因此在短期内人口膨胀，迈向均等化的公共服务，就可能变得捉襟见肘。这一矛盾，在已经集中诸多大量优质资源的“超级城市”显得尤为突出。

如果将流动人口也纳入均等化的公共服务体系，并要维持福利水平不变的话，公共财政的支出就要相应大幅上升。北京的例子说明，福利水平越高、均等化进程越快，当地就越不堪重负，因为优质社会资源越集中的地方，其吸引人口流动的“磁铁效应”就越强。这样的担忧是现实的集中反映。即便北京市将流动人口纳入公共服务均等化体系的进程举步维艰，也丝毫没有妨碍到其集中太多优质资源而产生的“磁铁效应”。可以想象，如果流动人口所能享受的福利水平提升，肯定会有更多的人涌入。

不断攀升的人口总量，会使得如北京这样的城市，出现越来越广泛的“城市病”。但是，应该清楚，这不是城市推行针对流动人口的公共服务均等化带来的弊病，而是非均衡发展“惹的祸”。由于我们的社会，普遍存在按照权力等级来分配资源的问题，越是行政级别高的城市，就越能分配到更多的社会资源，并且承载着越来越多的社会功能。

非均衡的资源分配，所带来的必然是线性的人口“单向流动”。一个社会资源密度越高的城市，必然是一个人口密度更高的地方。这种情况下，即便流动于斯的人能够享受到均等的公共服务，也要承受各种越来越不宜居的苦楚。

从这个意义上讲，如果不改变愈演愈烈的非均衡发展趋势，仅由人口输入地通过自身努力来解决公共服务均等化的问题，其结果只可能是“剪不断，理还乱”，在“两难”中走向“更难办”。

所以，暂住证改居住证之前得准备充分。不然，大量的人口拥入某一个城市，肯定不会带来公共服务的提升，反而会倒退许多。

无论怎样，暂住证改居住证的探索和尝试体现了城市渴望承担责任的想法。不过，成熟的制度出台仍需时日。北京，你准备好了吗？

“暂”改“居”，如何实现成效最大

北京作出改暂住证为居住证的决定，确实需要相关部门的极大决心。可以说，改革方向值得肯定，已经有许多城市早于北京进行了“暂”变“居”改革，北京作出这样的举动更是对改革的进一步深化。不过，鉴于长久以来形成的以城市为中心的发展策略以及人为制造出城市居民与打工者、流动人口之间的对立，因此这一改革能够深化到什么程度，还是一个未知数。

正如许多人所担心的，随着暂住证改居住证，流动人口在城市发展中面临的现实问题能否得以缓解？手持居住证的流动人口，是否可以在购房、社保、高考、子女入学等核心问题上享受“同城待遇”？应该承认，近年来随着外来流动人口数量的不断增长，现有户籍政策正在受到极大挑战，因为流动人口为多地经济发展作出了突出贡献，却迟迟无法享受同城待遇。从根源上讲，这是由资源的稀缺性与庞大的流动人口数量所共同决定的。

比如北京市的交通问题。虽然北京市有着世界上最大规模的公交车队，但依然无法缓解巨大的出行压力。的确，北京市作为首都，可以集中来自全国的最优最大量的资源，但即便如此，依然面临资源分配不均，众多流动人口无法享受北京城市建设成果的困境。此外，一个不得不正视的问题，城市居民对流动人口或多或少都存在歧视。虽然这种歧视不像几年前那样严重，但不可否认，这种歧视并未随着城市的进一步扩张而消散。

如果在资源足够分配、城市居民与流动人口有着同等地位的情况下，暂住证改居住证，让流动人口凭借居住证享受相关公共服务，当然符合公众的基本权益。但关键的问题就在于，城市的发展已经形成了一个新的既得利益群体，这个群体会主动放弃或减少自己的既得利益吗？从人性角度考虑，这一疑问的答案是否定的。各种各样的因素可能导致，在暂住证改居住证的过程中出现与预想的效果相悖的地方，甚至可能换汤不换药，只是把暂住证改成了居住证，而公共服务却不能随着名字的改变而落实。

真正的同城待遇、福利均等化并非“取消”或“剥离”就能简单实现。目前，在教育、住房、医疗等公共服务领域，地方政府仍以户籍人数作为规划财政支出的重要依据。如果将流动人口纳入服务对象，意味着地方政府将为流动人口增加一笔不小的财政支出。同时，如果北京的这一改革成行，有可能面临城市人口短期内急剧膨胀的威胁，造成公共资源的进一步稀缺。这些问题都是改革路上的拦路虎，如何让改革达到预想的效果，的确是一件耐人寻味的事。

不论怎么说，这场变革本身值得肯定。至于如何确保改革的目的不变味、改革的成效最大化，必须依靠科学有效的策划与严格的执行。

暂住证改居住证之前得准备充分。不然，大量的人口拥入某一个城市，肯定不会带来公共服务的提升，反而会倒退许多。

专家：“暂”改“居”反应了政府的一种胸怀

中国人民大学社会与人口学院教授郭星华

居住证的意义就是解决子女教育问题

“暂”改“居”是迟早的事情，是户籍制度彻底改革的方向，在这个问题上，全国各地都在动，只是各个地方推进的速度、步骤不一样，北京应该是最难的，因为它有其自身的特殊性。

对外地人来说，“暂”改“居”真正意义就一点，就是孩子的入学问题。因为严格来讲，北京户口意义不大了。举例说，以前外地人在北京买房、买车是不行的，但现在都可以买，而且北京已经实行了父母一方是北京户口，孩子就可以在北京落户，所以说户口已经没有多大意义。尤其现在农村已经开始实行全方位的社保，所以除了孩子的教育，其他方面已经基本一样了，没什么影响。

北京大学社会学教授夏学銮

这里头会包含很重要的权益变化

“暂”改“居”是一个进步，它反应了北京市政府对外来务工人员的人文关怀。“暂”改“居”虽然只有一字之差，实际上它有很大的变化，我估计这里头会包含很重要的权益变化，它可能涉及外来务工人员子女教育问题，甚至户籍问题。外来务工人员确实为北京作了很大贡献，“暂”改“居”能让他们看到希望，有个奔头。北京市作为大都市，能推行这样一个政策反应了政府的一种胸怀。政策的推出反应了政府执政理念的重要转变，就是说不怕麻烦，考虑到百姓的需求。

居住证这个政策的推出，可能使各地人口都往北京挤，北京资源有限，大家都要来，对城市发展可能有些不利的影响。但是根据社会学原理，问题的解决方法就包含在问题之中――总能找到解决问题的方法。

如果我们用这样的心态来看待“暂”改“居”，对改革带来的人口、资源问题的忧虑就不会那么严重了。

户籍研究专家、北京理工大学教授胡星斗

“同城待遇”至少是努力的方向

让流动人口与户籍居民享受相同的“同城待遇”至少是努力的方向。北京因为医疗、教育等方面集中了大量优质资源，如果居住证持有者能享受比暂住证更多的优惠待遇，可能会吸引很多人到北京来，这就需要大量的财力和人力的投入。暂住证是短暂居住的一种证明，持有者几乎没有什么权利，而居住证的概念不一样，体现了责任与权利的对等，赋予了持有者与户籍居民享有同等“同城待遇”的意义。

但如果将暂住证改为居住证只是出于统计与管理方面的目的，而不能让流动人口与户籍居民在社会保障、社会福利等方面享有同等或类似待遇，如申购经济适用房、小孩入托及接受义务教育等，就没有太大的意义，流动人口可能也不会愿意主动办证。如果提供这种同等或类似待遇，可能会引起北京居住人口的急速膨胀，引发一系列社会问题。既能让流动人口因为居住证所附加的服务而愿意主动办证，又不至于引起人口急速膨胀，这种两难状况需要政府进行权衡。

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其他地区实施情况

上海：中国首个实行居住证制度的城市

2002年6月起，上海在引进人才中试行居住证制度，申领居住证的外来人口限定为“引进人才”和本科以上应届毕业生。居住证制度最实质的突破，是给予持证人相应的市民待遇。持证人被纳入社会保障系统，可参加养老和医疗保险，缴存和使用住房公积金；持证人获得公平的就业机会，可接受上海行政机关、企事业单位的聘用，参加专业技术职务评定；持证人享有同等的公共资源，可在创办企业、从事科技活动、落实子女就读、办理出入境手续、专利实施、外汇等方面享受市民待遇。

深圳：外来人口享受的权益最多

2009年8月1日，深圳市居住证开始发放。非深圳市户籍人员须按照《深圳市居住证暂行办法》规定申请居住证，否则将面临最高200元的罚款。居住证分为《深圳市居住证》和《深圳市临时居住证》，有效期分别为10年和6个月。符合已就业或拥有房产等条件，办长期证，不符合条件的办临时证；就业状态终止的，长期证自动转换为临时证；再就业的，临时证自动转换为长期证。

外来人口在居住地享受权益最多的是深圳。持有居住证后，外来人口将会在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保险等至少5方面，逐步享受到与市民同等的待遇。

广东：持居住证 5年入学7年入户

2010年1月1日起，《广东省流动人口服务管理条例》（以下简称《条例》）开始实施，广州、东莞、佛山、珠海等四城市取消暂住证，全面推行居住证。《条例》规定居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满5年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待。居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。常住户口实行年度总量控制、按照条件受理、人才优先、依次轮候办理。

河北：流动人口将享受12项保障权益

近日，河北省公安厅在举行的新闻会上透露，3月1日起《河北省流动人口服务管理规定》将实施，届时将取消暂住证，取而代之的是居住证，流动人口将享受12项保障权益。这意味着河北将终结流动人口暂住登记制度，而代之以居住证制度。此举也被视为提高流动人口在居住地待遇、逐步实现基本公共服务均等化。

广西：首次领“居住证“不收费

作为外来务工人员的重要身份证件，在广西实行了18年（1995年实施）的流动人口暂住证制度将退出历史舞台。2月21日，就新出台的《广西壮族自治区流动人口服务管理办法》（以下简称《办法》），自治区法制办、自治区社会治安综合治理委员会办公室和自治区公安厅联合举行新闻会。将于3月1日起实施的《办法》规定，对广西600多万流动人口实行居住登记和居住证制度，并将在3个城市试行。今后，流动人口将能逐步享受城市均等化公共服务。

评 论

拆除户籍樊篱 社会更显生机

文/李光东

户籍樊篱的拆除，正在从乡镇走向县、市。可以想见，在不久的将来，除了直辖市、副省级市和一些大城市，户籍这道隐形的硬性门槛会完全消失。当代中国所呈现的，将是从城市到乡村、从东部到中西部自由流动的景象。

一年前，国务院办公厅发出“积极稳妥推进户籍管理制度改革”的通知，2月23日正式。从总体上看，基本取向是有序放宽。这一年里，各地纷纷出台相应政策并予以施行。这表明，拆除这道樊篱，是人心所向，是时势所趋。

这道几十年来阻隔人们流动的篱笆，终于从严到宽，从紧到松，不再是一种事实上的障碍。归根到底，这是国人不屈奋进的精神活力，是改革开放释放的经济力量。

曾经，多少农民背井离乡怀揣梦想执着地走进城市，城市在一边设障一边又离不开他们中逐步放开户籍的教条。而在经济的推动下，在需要人力资源全国范围内配置时，户口已不再是就业的硬性条件。实践总是孕育着创造，又总会打破条条框框的束缚。这在户籍问题上体现得如此鲜明。

樊篱没了，有没有本地户口，获得的待遇逐渐相同了，社会也就更显生机与活力。因为，市场开始发挥它配置资源的效率和能力，便于“人往高处走”，更使各地域间的资金、技术、管理、文化发生流动，并由此带动整个社会发生深刻变革。无论是今日各地农村的新气象、新面貌，还是当代社会进入深刻转型，都与户籍樊篱由硬到软再到无分不开。

值得注意的是，在经济力量作用下，有些户籍拆除得甚至过猛，超越了发展阶段，这同样会对社会进步造成伤害。这种急于拆墙的背后，是经济利益的驱动，是对农民、农民工等利益的损害。有的地方用城镇户口等换得农民土地，农民进城后却无事可干。有的地方只求城镇化率，不注重城镇化质量。这些户籍制度改革中的拔苗助长行为，过犹不及。

这正是国办通知对镇、县、市三级落户条件做出一定限制的原因所在。同时，通知还专门就保障农民土地权益、解决农民工实际问题作出规定。这无疑缓解了公众对这一问题的担忧，但如何确保他们的权益不受侵犯，如何解决他们的后顾之忧，还需要各地的忠实执行，严格监管。

在经济的推动下，在需要人力资源全国范围内配置时，户口已不再是就业的硬性条件。