谈公路工程转包与分包的审计方法

中图分类号：X734文献标识码： A 文章编号：

在公路工程建设工作中, 存在中标单位因各种原因,随意将中标项目转包和分包。这一行为，严重干扰着工程建设市场秩序，破坏了合同关系的稳定性和严肃性，损害了国家、招标人以及部分投标人的利益。甚至于影响工程建设的整体质量和管理，造成各种潜在的质量和安全隐患。随着审计范围加大、审计内容的加深、审计方法和审计手段的不断提高，被审计单位或承包商规避审计的方法也越来与隐蔽，使转包分包问题很难查实查透。因此正确理解、认识转包与违法分包的本质，从而制订科学的审计方法来维护国家财产、规范公路建设市场秩序，具有重要意义。

一、转包与分包的概念及法律规定

工程分包与工程转包有许多相似的地方，但两者也有本质的区别：

我国法律规定，转包是指承包商在承包建设工程后，不履行合同约定的责任和义务，未经过项目法人同意，以赢利为目的，将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部建设工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位承包，并不对所承包工程的技术、管理、质量和经济承担责任的行为。

分包是指承包商在承包建设工程后，经项目法人同意，将其承包的建设工程的一部分或某几部分交给具备相应资质的第三人完成，且承包商就分包项目向项目法人负责，接受分包的第三人就分包项目承担连带责任的行为。

《建筑法》第二十八条明确规定，“禁止承包单位将其承包的全部工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”

二、当前高速公路建设市场分包与转包隐蔽方法及手段

随着建筑市场的不断完善，招投标制度的不断规范，高速公路建设项目建设市场竞争日益激烈，转包分包的手段也愈来越隐蔽，主要体现在以下两个方面：

1、变相签订合同，隐蔽转分包的存在。由于高速公路具有投资额度大，战线较长、专业技术性强、工期要求紧等特点，决定了高速公路在建设过程中要形成一些材料采购、设备租赁、劳务分包等合同。当前的转分包单位，为了规避审计风险，将建设过程中的转包分包合同签订为设备租赁、劳务分包或劳务协作等内容的合同，且在签订的合同中不体现提取管理费的额度或费率，或者转分包单位将投标书中的各分项工程肢解以后与若干个分包单位签订劳务协作合同或劳务分包合同，既不体现分包管理费额度又无法计算出计提管理费的多少，从而无法判定分包、肢解转包问题的存在。

2、以转包人的名义成立项目部，项目部财务独立核算的方式隐蔽转分包的存在。投标人中标并签订合同后，将工程项目全部转包或肢解转包给其他单位或个人。承包人或个人通过用中标人的名义成立项目部，该项目部实行财务独立核算，并以项目部的名义对外签订材料采购、设备租赁、劳务分包等合同，工程款的收支与中标单位无任何关系的方法来掩盖转包分包存在，是当前建筑市场较为普遍的现象。

3.通过账务处理，隐蔽转包分包问题的存在。投标保证金和履约保证金，是建筑市场的投标人和中标人按照招标文件和合同文件的约定，必须在规定时间内向招标人和项目法人提交的两种保证金。当前，转包分包单位为了规避风险，通过现金支付、转账、借款等手段处理财务账目，来掩盖转包、分包问题的存在。

三、审查的方法

通过以上隐蔽方式不难看出，承包商无非是通过合同和财务两个方面来掩盖其转分包的存在。所以，重点抓住合同与财务两个环节，以合同为基础，以资金为主线，将施工合同与投标文件相结合，通过观察、核对、分析等方法来判定转包分包问题，主要有以下几个方法：

1．审查招投标情况。审查建设项目招标投标文件，明确参建单位的基本情况和确定方式。即明确各参建单位是否通过公开招标的方式确定资质情况、近三年的业绩情况及投标文件是否符合招标文件的约定。

2．审查施工合同。主要审查施工合同是否在中标通知书约定时间内签订、合同内容是否响应招标文件约定，如有调整是否符合规定。了解合同性质、合同的主体、合同条款、施工内容、合同价款以及工程款的支付方式、结算方式等主要内容。

3．将工程与财务相结合，审查资金流向，确定是否为转包分包。以合同为基础，资金走向为主线，审查建设资金的拨付主体，是否为中标单位，是否存在支付给非中标单位工程款的现象，如果有，什么原因，付的是什么款项，支付额度是多少，再结合签订合同的内容、合同总价款或已支付的工程款所占中标内容的权重进行综合分析判断，最终确定是否为转包分包，或者是否肢解转包。

比如我在审查某高速公路建设项目时，中标单位提供给我们一份路基工程机械设备租赁合同，该合同内容主要对路基施工过程中所用的机械设备作出约定，没有明确合同总价款。经审查机械设备租赁单位财务账发现，项目建设单位已经支付给设备租赁公司工程款2950万元，但该合同段路基工程的中标总价为3105.25万元，支付工程款额度已经达到了路基中标总价的95%，仅剩5%的质保金没有发放。很显然，这种利用签订非转包分包内容的合同来掩盖转包分包问题的现象已经越来越普遍。

四、审查的目的

1、减少工程中的转包分包，维护建筑市场秩序。近年来，工程转包分包现象呈攀升趋势。虽然国家明文禁止公路工程转包和分包，但由于公路工程建设投入资金较大、占线过长，设立的标段较多，承包商中标后，在自己的施工队伍、机械设备和管理能力都比较有限的情况下，将中标工程分包或转包给他人；甚至有些有资质的承包商利用自己的资质到处投标，中标后再将项目转包或肢解转包分包给没有资质或资质达不到标准的施工单位，然后从中谋利提取管理费。去年，我审查的某高速公路建设项目全线共有22个标段，其中8个标段全部转包，转包率占标段总数的36.36%，转包金额高达7.14亿元，且该项目招标文件明确要求投标单位必须具备公路工程施工总承包壹级以上（含壹级）资质的要求，其中有一投标人中标后，将其中标工程转包给了一个仅有公路工程叁级资质的施工单位，且约定从中提取工程结算价款3.3%的管理费和营业税（该项目在审计时尚未实施工程结算，合同价款为96508418元）。以上两种现象，极大地扰乱了建筑市场秩序。

2、减少地方保护主义形成的分包转包，提高项目管理质量。《建设工程质量管理条例》第七条明确规定“建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位”。《招标投标法》第六条明确规定“依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动”，限制了一些没有资质或资质达不到标准的承包商进入建筑市场。但是，有些地方交通主管部门为了扶持当地企业，允许通过提交管理费挂靠、借用资质的方式转包分包工程，给工程质量带来了隐患并极大的扰乱了建筑市场秩序。

如某地区交通主管部门，为维护当地企业，实施地方保护主义，将通过本地区的高速公路分成5个标段。未按《招投标法》的要求实施公开招标，而以邀请招标的形式实施招标。结果5个标段全部由当地企业施工，除其中一个标段的施工单位符合招投标文件要求外，其余四个标段全部是当地企业的分公司借用其他单位资质实施投标，最终由于管理人员不足等原因，导致本应该当年末开工的项目，推迟到第二年春天才开工，影响了工程进度。另外，由于该企业施工标段较多，需要提交四个标段合同总价20%的履约保证金7780万元，由于资金很难周转，各别标段竟然将预付工程款借给其他标段施工单位提交履约保证金。因此，地方保护主义，虽然使当地企业受益，但却影响了工程进度，占用了建设资金，加大了项目管理的难度。

3、控制工程造价，确保工程质量。《公路建设监督管理办法》明确规定“公路建设从业单位应当依法取得公路工程资质证书并按照资质管理有关规定，在其核定的业务范围内承揽工程，禁止无证或越级承揽工程”。因此，一些不具备承包资格的企业或个人通过从承包人手中转包来达到承包工程的目的。甚至有相当一部分承包人，利用自已具备相应资质的便利条件，进行投标、竞标，中标后与发包人订立承包合同完成后，将其承包的工程压价转包或者将工程肢解后分包给他人，更有甚者转包给不具备相应资质的承包人或者个人，从中牟取不正当利益。这种层层扒皮的现象，使实际用于工程建设的费用大大削减，最终导致一些承包人在施工过程中偷工减料；和那些转包或肢解分包给不具备相应资质的施工单位的，均造成建设工程质量低下，出现严重的工程质量隐患。

综上所述，工程转包、违法分包会引起建设工程管理上的混乱，从而导致工期延长，增加建设成本，危害着工程质量，损害建设单位的利益，在社会上产生了极坏的影响。因此一定要从制度上杜绝转包、违法分包，保证工程质量是摆在工程建设管理者面前的问题。

作者简介

杨芙蓉（1970-）女，吉林长春人，高级工程师，主要从事固定资产投资审计工作。