对包头市弱势群体金融服务问题的调查

摘要：弱势群体是社会转型期出现的在市场竞争中处于弱势地位的群体。主要指农民、农村外出务工人员群体、城市下岗失业人员以及贫困家庭的学生群体等。这类群体的主要特点是群体规模大、收入水平低、缺乏生存技能和必要的社会保障、担保能力弱，银行为其提供贷款支持难度大。在构建和谐社会的进程中，如何积极发挥金融的职能作用，通过完善金融服务、积极探索构建地方弱势群体金融服务体系，帮助弱势群体享受公平的经济发展和社会参与权利，成为基层央行应该关注的问题，本文针对这一问题进行了调查分析。

关键词：金融服务；弱势群体；和谐社会

一、包头地区弱势群体的规模

包头市是内蒙古自治区最大的工业城市，全辖9个旗县区(4个市辖区、2个矿区和3个农牧业旗县)和1个部级稀土开发区，工业在经济社会发展中占有相当大的比重。2006年末全市常住人口245万人，其中城镇人口179万人，农村人口66万人，占全市人口26.94％；农村户数20.4万户，占全市城乡居民户数的23.9％，全市有62个乡镇苏木，673个嘎查村，农牧业受自然及地理条件制约，发展缓慢，农牧区贫困人口10.5万人，占农村人口的15.9％。

(一)进城务工人员

截至2006年底，包头市农村牧区输出劳动力153264人，比上年增加26205人，占农村牧区劳动力总数的36.2％，比上年同期增6.2个百分点，其中男性劳动力100578人，占输出劳动力的65.6％；全市劳务输出总收入43165.85万元，外出务工农牧民人均年劳务收入2816元。农牧民转移培训103924人，创业培训2627人。

(二)城镇下岗失业人员

2006年包头市共有下岗失业人员23819人，全市累计实现城镇新增就业51956人。持再就业优惠证下岗失业人员实现再就业23320人(“4050”人员再就业6968人)；共帮扶243户零就业家庭成员302人实现了再就业；城镇登记失业率控制在3.87％以内。

(三)贫困家庭学生

截至2006年末，包头市各高校(包头钢院、师院、医学院)贫困学生人数近4000人，约占高校学生总数的20％。农村牧区贫困学生人数近700人，市区贫困学生约100余人。

二、弱势群体的金融服务状况

(一)相关金融机构情况

近年来国有商业银行业务重点向城市转移，县及县以下分支机构大量撤并，服务农村的金融网点数由2000年的102个，从业人员1325人，缩减到2006年末的38个，从业人员788人，县域金融服务明显弱化。2006年末，全辖共有农村合作金融机构198家，政策性银行3家，邮政储蓄9家。目前除粮棉油等政策性收购业务放款由农业发展银行承担外，农村信用社已成为服务农村经济的主力军，形成了农村信用社“一家独大”的局面。

由于农村地区银行业机构的服务不充分，导致民间融资一直处于上升态势。据对包头市土右旗、达茂旗、固阳县三个民间借贷监测地区的90个(60个农户、30个企业)监测对象统计，2005年民间融资2047.52万元，2006年2409.53万元，较上年增长17.68％。

信用借贷是民间融资的主要方式，期限集中在一年以内，加权平均利率20％～27％，主要用途是就医看病、子女上学、生产、生活急需等。从全市情况看，民间借贷在多数农牧业乡镇都存在，交易的活跃程度及规模与当地经济发展程度直接相关，尽管民间融资的大量存在对民间闲散资金起到了重新配置的作用，填补了银行和农信社因资金不足而留下的空白，但是，由于民间借贷利率较高且管理不规范，加重了农牧民的利息负担，不利于“三农”经济的发展。

包头市最早开办下岗失业人员小额担保贷款和创业贷款的是交通银行包头分行，由于2005年下岗小额担保贷款代偿较高，已停止办理下岗小额贷款业务。目前包头市开办下岗小额担保贷款的机构主要有包头市城市商业银行和三家农村信用联社，国有股份制商业银行尚未开办下岗小额贷款业务。

包头市开办助学贷款的金融机构有农业银行、建设银行、各农村信用社，农行和建行开办国家助学贷款，农信社开办生源地助学贷款。

(二)现有金融服务情况

1　对农牧民的金融服务情况

(1)通过小额农户信用贷款支持农村经济发展和农民致富

小额农户信用贷款是信用社以农户的信誉为保证，在核定的额度和期限内发放的小额贷款。该项业务开展以来，全市农村信用社共对14.2万农户开展调查评信和建立档案，占农户总数的69.6％，评定信用户13.27万户，有4.36万农户被培植为一级信用农户，5.58万户被培植为二级信用农户，核发农户小额信用贷款证12.13万个，占农户总数的59.5％。2006年，农村信用社对13.6万农户发放小额农贷4.77亿元，利率一般上浮50％～60％。小额农户信用贷款的发放，为广大农户脱贫致富提供了强有力的资金支持。

(2)通过加大对农业产业化龙头企业的信贷支持，扶持农牧民增加收入

近年，包头市农业发展银行把信贷支持重点从流通领域向生产领域转变，加大对农业龙头企业的信贷投入。2006年末，包头市农业发展银行新增支农产业商业贷款4笔，金额9963万元，贷款期限均为一年期以内流动资金贷款，贷款方式为抵押或担保。新增的支农产业商业贷款企业全部为农林牧副渔等产业的流通加工类中小企业及农业产业化龙头企业。从而使为企业提供生产资料的农牧民也得到了较为稳定的收益。

(3)创新信贷品种，支持农民进城务工脱贫致富

2006年结合国家统筹城乡就业，鼓励农牧民转移就业的精神，达茂联社开展了农民工进城创业小额担保贷款试点工作，并发放了首批农民工进城务工小额担保贷款，拓宽了金融服务领域。

(4)对农牧民的金融服务仍停留在传统业务上，手段落后、品种单一

一是电子通讯设施陈旧、传输速度慢，容量低。二是异地汇划网络覆盖面低，资金在途时间长，结算服务的时效性不强。三是农村信用结算工具种类少，信贷品种单一，业务效率低下。

2　下岗失业人员金融服务情况

2002年下岗失业人员小额贷款政策出台以来，包头市引进和推广国际上先进的下岗小额担保贷款与创业培训捆绑运作方式，5年来金融机构累计发放小额担保贷款和创业贷款2223笔，金额6436.9万元。截至2006年12月末全市下岗小额担保贷款余额3530.8万元，比2005年增加2418.9万元。2006年为953名下岗职工发放贷款3557.8万元，比上年同期增加2368.7万元，贷款发放额居自治区首位。包头市商业银行和包头市南郊农村信用联社作为下岗小额贷款的主要发放

机构，业务已由一家支行办理发展为多家支行办理，贷款对象已从市区向各旗县区延伸。通过小额贷款的扶持，使部分下岗失业人员走出困境，2003至2006年共带动就业15000多人。

(1)创新服务手段，提高办事效率

一是包头商行和南郊联社分别与市就业局签订了《包头市下岗失业人员和创业小企业小额担保贷款合作协议书》，确定了双方的权利和义务及保证金比例；二是集中放贷，阳光化操作，从贷款的调查、审查、审批、公证到发放，都是在市、旗县就业局的共同参与下开展；三是对部分信用良好的下岗再就业人员给予政策倾斜。如：在下岗小额贷款归还率达到95％的情况下，南郊联社又给予部分下岗职工更多的优惠政策。即在原贷款利率基础上优惠20个百分点，提高贷款额度，最高限额由原每户3万元提高到5万元。

(2)改进担保方式，开辟绿色通道

在过去单一以房产抵押贷款的基础上，又开办了公务员和全额拨款事业单位工作人员身份担保贷款，并对信用和经营情况较好的借款人员开展了以六人一组的联保贷款，组内成员互保，取消个人反担保，80％以上的贷款采用了此担保方式。担保方式的改进，极大地减少了贷款的中间费用和缩短了放贷的时间，有效培养了借款人员的信用观念，受到借款人员的好评，同时经办银行的担保基金与贷款的比例也由原来的1:3放大到1:5，贷款工作取得突破性进展。

(3)延伸服务领域，拓宽贷款范围

2005年，南郊农村信用联社将贷款支持的对象由市四区延伸到达茂旗、白云区，南郊联社在这几个地区的下岗再就业贷款份额占到了80％以上。

3　助学贷款发放情况

目前，包头市开办助学贷款的金融机构有农业银行、建设银行、各农村信用社。自2000年起，农业银行包头分行就开办了国家助学贷款业务，截至2006年12月底，助学贷款余额为317万元(含一般性助学贷款44万元)；实行国家助学贷款新机制以来，以招投标或议标的形式来确定国家助学贷款经办银行，在内蒙国家助学贷款管理中心的招投标工作中，建行中标，并委托包头建行为辖内各高校办理国家助学贷款业务，从2005年底至2006年12月末，建行包头分行已累计向包头市钢铁学院、师院、医学院三所高校发放国家助学贷款660万元，5年期加权平均利率为7.2％，为包头市1119名贫困大学生缓解了资金紧张的困难。

2005年，依据呼和浩特中心支行下发的“内蒙古自治区生源地助学贷款管理办法”(采取一般商业性贷款操作方式)，包头市各农信社开办了一般性生源地助学贷款业务。2006年2月28日，经内蒙古自治区政府同意，出台了《内蒙古自治区生源地财政贴息助学贷款管理办法》，该办法在原有的基础上增加了财政贴息、风险补偿金(由财政部门和高等院校按当年实际发放贷款金额的15％予以补偿)、利息收入营业税的减免等项优惠政策；政策出台后，经过历时近五个月的前期准备工作，从2006年三季度开始，各农村信用社开办了生源地财政贴息助学贷款，截至2006年12月底，生源地财政贴息助学贷款余额450.42万元，5年期加权平均利率7.2％，支持了贫困大学生832人。

三、金融服务的供需满足程度及存在的问题

(一)农牧民金融服务的满足程度及存在的问题

包头市共有农牧民20.4万户，至2006年末全市农业贷款余额12.49亿元，比上年末增加1.44亿元，增长13.03％。其中农业银行农业贷款余额O.04亿元，比上年末减少0.7亿元；农村信用社农业贷款余额12.45亿元，比上年末增加2.49亿元，增长25％，占全市金融机构农业贷款的99.68％，农业贷款比重由2000年的30％上升到2006年的99.68％，农村信用社已成为支持农村经济发展的主要力量。以2006年为例，全市农业生产资金需求总量为25.59亿元，比上年增加3.94亿元，增长18.19％，需求资金农牧户总数从2000年8.6万户增至2006年的15.3万户，增幅达77.9％，贷款实际满足农牧户已由2000年4万户增至2006年的13.8万户，满足率从46.5％提高至2006年的90.1％，满足程度逐年提高，但满足度仍有差距。

调查测算，以每户农民每年需要3000元贷款计算，共需要资金61200万元，也就是说针对单一弱势农民群体而言需农村信用社提供61200万元小额信用贷款支持。而从包头市2006年农村信用社实际对弱势农民群体所给予的资金支持情况看，农户小额信用贷款累计发放40716万元，占弱势群体贷款需求数的66％左右。

(二)下岗失业人员金融服务的满足程度及存在的问题

由于下岗小额贷款的政策范围由原来的下岗职工扩大到失业人员和城镇复员退役军人及大学毕业生，致使小额贷款需求对象迅速扩大，现有的贷款机构已远远不能满足日益增加的对贷款的需求。

1　办理小额贷款的金融机构较少，担保基金规模小，贷款的金额和覆盖面需扩大。2006年1至12月全市培训城镇新增就业人员3.28万人，共培训小企业家和下岗失业人员2359人，有740人培训后成功创业，申请贷款人数3270人，其中953名成功创业的下岗失业人员获得小额贷款3558万元，贷款满足率29％。目前，小额担保贷款的银行机构主要是包头市农村信用联社和包头市商业银行，担保基金仅有1200多万元，随着小额贷款的政策范围的扩大，以担保基金放大比例发放的小额担保贷款在一定时期是有限的，制约了下岗失业人员小额贷款总量的扩大，与市场需求形成一定的矛盾。

2　下岗小额贷款担保基金的管理有待完善

最早开办下岗小额贷款和创业贷款的交行包头分行由于在2005年初代偿率已超过20％，人民银行包头中支及时向经办银行、当地劳动就业部门作出风险提示，银行停止发放下岗小额贷款，从全市担保基金运行来看，代偿率仍然偏高，对小额贷款的运行产生了一定负面效应，对贷款和担保基金的管理尚需提高风险意识。

(三)贫困学生金融服务满足程度及存在问题

目前，包头市发放的助学贷款也仅仅缓解了包头市近30％贫困大学生的资金困难所需，仍有许多贫困大学生的资金困难得不到解决，而且城镇户口的贫困大学生到目前贷款仍没有着落，助学贷款存在着效率低、违约率高等方面问题，如包头农行国家助学贷款不良率2006年末高达89.6％，这也是助学贷款推动难的最重要的原因。

1　助学贷款的政策性因素与商业银行的经营原则相矛盾。助学贷款是为帮助贫困大学生完成学业而开办的一项具有明显的政策性和公益性，享受国家给予的财政贴息及风险补偿等方面的优惠政策业务；而承办助学贷款的金融机构均为商业银行，追求利润最大化、风险最小化为其经

营的原则，追求高额利润是其经营的核心，二者之间存在明显的矛盾。

2　大学生就业难直接制约助学贷款的发展。由于高校升格和扩招，使得高校毕业生就业形势严峻，就业难度加大，“毕业即失业”也成为助学贷款违约率高的一个重要因素。

3　收费高加重了学生的经济负担，致使违约率较高。高校的盲目升格使现有的教学格局单一化，一些2年制、3年制的中专、大专院校几乎销声匿迹，全部变为4年制的高等学府，昂贵的高校收费以及院校的升格均给生活本来拮据的贫困学生带来了更为沉重的经济负担，这些学生维持生活都相当困难，再加上不断高涨的学费更是债台高筑，偿还贷款难上加难，导致了助学贷款的违约率居高不下。

四、金融服务弱势群体的对策建议

(一)推出“农民工进城创业(发展)小额担保贷款”业务新品种

近年来，随着包头市生态移民工程的实施以及农牧区种养殖结构的调整，农牧区富余劳动力向周边城镇转移步伐加快。一部分农民工进城具备一定的劳动和经营技能，具有一定的创业愿望，但资金短缺却是这部分农民工进一步发展的制约“瓶颈”。人行达茂旗支行根据当地实际结合包头中支制定的新农村建设实施意见，在当地政府的大力支持下，推出了“达茂旗农民工进城创业(发展)小额担保贷款”业务。

“农民工进城创业(发展)小额担保贷款”作为支持农民工进城创业(发展)的有效尝试，是借鉴下岗失业小额担保贷款并结合农民工创业特点而设计的，该项贷款具有短期(1年期)、小额(每户最高不超过2万元)、风险低(财政建立担保基金提供担保)的特点。是人民银行发挥金融综合协调作用，运用货币政策手段指导金融机构为解决农民工创业问题的一项有益的尝试，是典型的具有政策性业务兼备商业化运作的信贷模式，既遵循了信贷风险的管理原则，又体现了扶持弱势群体的政策意图。

该项业务是新农村建设中银政合作的一个成功范例。在中央出台了新农村建设规划后，人行达茂旗支行在对农民工金融服务问题进行充分调查的基础上，积极向达茂旗政府建议推行“农民工进城创业(发展)小额担保贷款”，得到了旗政府的大力支持，以达茂旗政府办的名义批转了由人民银行牵头制定的《达茂旗农民工进城创业(发展)小额担保贷款管理办法》及《达茂旗农民工进城创业(发展)小额担保贷款操作规程》，并从地方财政拨付10万元作为首期担保基金存人在达茂旗农村信用联社开立的担保基金专户。旗劳动就业局与信用联社按照担保基金与贷款总额1:5的比例对贷款申请人进行筛选和审查。首笔贷款2万元已于2006年7月28日发放，截止年末信用社已经审核发放了25笔，金额50万元。

(二)创新财政对农民补贴资金发放的新办法、适时推出对种粮农民直补资金实行“一卡通”新举措

为了创新财政对农民补贴资金发放的新办法，确保补贴资金准确、安全、快捷、直接地兑付到农民手中，2006年5月，包头市财政局、人行包头市中支、包头银监分局联合下发了《包头市对种粮农民直补资金实行“一卡通”管理办法》，在全自治区率先对包头市种粮农民直补资金实行“一卡(折)通”，其主要措施是基层财政部门将中央财政预算安排的用于直补农民的资金在指定金融机构设立直补农民“一卡通”资金专户和农民“一卡通”个人账户。指定银行业金融机构(农信社)负责在规定的时间内根据各旗(县区)财政部门提供的信息数据资料，将直补资金及时足额划入到为受益农户开设的“一卡通”帐户，按照受益农民的意愿随时办理存取事宜。各农信社将“一卡通“资金管理工作落实到各乡镇基层。“一卡通”资金管理本着“简明快捷，便利农民”的原则，做到“五到户”(即：宣传政策到户、注册编制到户、张榜公布到户、通知发放到户、资金兑付到户)，“六不准”(即：不准擅自改变补助标准，不准随意抵扣任何债务，不准滞留、截留、套取、挤占和挪用补贴资金、不准以村组集体代领补贴资金，不准人为拖延补贴兑付时间，不准以任何理由借机增加农民负担)。2006年，通过“一卡通”共发放粮食直补资金2331万元，发放农业生产资料综合补贴1812万元，涉及农户16.99万户、涉及农民67.58万人。