延安城镇化与失地农民的就业出路研究

摘要：城镇化是我党十六大提出的重要战略思想，2009年9月，神木、府谷、高陵县和杨陵区正式成为陕西省建设城乡统筹省级示范区和改革试点。延安各县区在推进城镇化过程中也取得了不少进展，随着延安城镇化的逐步推进，农村失地农民也逐步增加，而失地农民的生存和发展需要通过其就业问题转移实现。文中阐述了城镇化过程中失地农民的三个主要就业困境，分别是就业难、就业渠道窄、就业保障差，并就此提出了针对性建议。

关键词：城镇化；失地农民；社会保障

一、延安城镇化的程度

延安市各县区自党的十六大以来，积极响应和落实各项政策，城镇化进程已经取得了不少进展。目前，延安全市的城镇人口已达83.7万人，城镇化水平从2006年的35.2%提高到2011年的38.8%。比如，子长县在城镇化进程中以小城镇建设为纽带，以中心村建设为骨干，按照“做大县城、做强集镇、做美农村”的总体要求，并着力解决农村居民“上学、看病、就业、吃水、安居”等民生问题，打造了一个“子长模式”。延长县坚持把推进城镇化建设当作加快工业化进程和实现农业现代化的必由之路，大力实施“城镇带动”战略。甘泉县始终坚持把统筹城乡发展作为首要任务，稳步推进重点项目建设，加快基础设施建设，着力推进城镇化进程，实现城乡协调可持续发展。

随着延安各县区城镇化的推进，截止2007年上半年，全市已征地农民人口数达到11.4万人，占到全市农业人口总数156.3万的7.3%；从1990年2009年，全市共征用集体土地6.01万亩。随着征地规模逐年增加，也使失地农民总量逐年增加。根据《延安市失地农民的调查报告》显示，按照目前的失地速度测算，全市涉及被征地农民数将达到20万人左右。从这个数据可以看出，延安的失地农民问题值得关注，面对这些“种地无田、上班无岗、社保无份”的弱势群体，失业农民的利益保障机制需要完善。解决失地农民生存和发展问题的关键环节在于失地农民的就业转移问题。

二、延安失地农民的就业困境

近几年延安不断加大对失地农民的关注和支持，在失地农民就业方面，比如宝塔区曾开展失地农民再就业工程，成立蔬菜加工配送公司，解决周边菜农卖菜难问题，并使当地60多位农民实现再就业；陕西省工业促进会也连续几年组织大型免费的招聘洽谈会，针对下岗失业人员提供再就业机会。另外，2007年我省也出台了《关于切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》的政策，并且延安市也是其中的先期示范区。文件中要求将被征地农民纳入统一的失业登记制度和城镇就业服务体系，享受再就业的相关扶持政策。可以看出我省和延安在失地农民问题方面的政策支持和扶持力度，但是失地农民的总量和失地农民再就业总量对比上看，这些政策和支持还远远不够，并且由于各县区在经济各方面的差异下，政策执行的效果方面也会有差异。

关于延安失地农民就业困境主要表现在以下三点。

首先，失地农民就业安置难。失地农民的就业安置难，不仅是延安失地农民面临的困境，也是国内失地农民面临的共同问题。就业安置难不仅有客观的政策及制度原因，也有个人主体的因素。在政策法规方面，关于失地农民的安置主要包括农村集体经济组织安置、用地单位安置以及货币安置3种，而延安大多县区对失地农民的安置方式单一，多采用的是货币一次性的安置，此方法的最大缺陷是缺乏长远的保证机制。另外，我国目前对于失地农民的就业还未出台相关的法律及政策引导，客观上也造成了地方在解决失地农民就业问题上的盲目性。制度方面，由于用人制度、就业制度和教育制度等配套机制不完善，造成失地农民在就业和接受教育方面都处于不平等的地位。失地农民的主体因素方面，失地农民的文化水平较低，劳动技能差，自身综合素质与社会经济需求存在很大的差距。随着延安经济的不断发展，从就业需求上是上升的趋势，但符合市场需求的就业人员少，容易造成结构性失业。

其次，失地农民就业渠道过窄。延安失地农民的就业渠道过窄，主要有两点原因，一是缺乏针对性的再就业培训服务机构；二是失地农民缺乏自主创业意识。再就业的培训服务对于失地农民来讲非常重要，但是目前延安各县区并没有针对失地农民的再就业培训服务机构，农民自谋职业主要集中在简单的服务业，如零散的建筑工人、服务员、清洁工等。另外，缺乏规范性的就业服务市场，延安的解放剧院广场一直是进程农民工找工作的天然场所，虽然延安的就业指导服务市场在不断完善，但这种状况仍未改变。自主创业也是增加就业的一个重要渠道，但由于失地农民信息渠道不畅、自身知识有限，通常无法寻找合适的自主创业项目。

最后，失地农民就业保障差。延安失地农民就业保障差主要表现在工资薪酬较低，劳动权益保障差。延安去年提高了最低工资待遇，但是针对延安的特殊情况，延安是一个高消费，并且物价水平较高的城市，在现行的保障制度下，工资的增长率不及物价的增长率，造成农民的工资实际上是负增长。2010年延安全市GDP达到885.4亿元，城镇居民人均可支配收入17880元，农民人均纯收入5173元，但农民人均收入与城镇居民可支配收入的差距达3.4倍。从差距可以看出对于农村居民而言在高物价水平下农村居民的生存状态。另外，失地农民也缺乏相应的失业救济金，当失地农民无法从土地上获取收益时又缺少政策的扶持，失地农民的生活保障将面临严峻的考验。

三、延安失地农民的就业出路

第一，规范延安各县区的劳动力就业服务市场。规范延安各县区的劳动力就业服务市场应该注意从这几个方面把握，一是建立规范的就业服务市场机构，真正做到就业培训及指导的针对性和个性化，有条件的县区可以定期举办免费的就业咨询会和招聘会，使得失地农民可以就近就业；二是积极培育多形式的就业中介机构，比如各种家政服务机构，规范的家政服务机构也是失地农民进城就业的一个很好渠道。

第二，多方面积极拓宽失地农民的就业渠道。多方面拓宽就业渠道需要政府的大力支持，各县区政府应该完善各种关于城镇化进程的制度，积极对失地农民进行引导。一方面，积极完善各县区的就业招聘信息网站，使得求职者可以从网上获知相关招聘信息；另一方面，要建立失地农民就业的诚信档案，对失地农民的再就业情况进行记录，对失地农民的就业情况进行实时掌控，也利于出台相关政策对其进行引导和扶持。还应该积极引导企业为失地农民进行技术指导和培训。

第三，加大对失地农民社会保障制度的建设。城镇化的过程也应该是农村居民和城镇居民享受一致性的权利，提供公平一致的公共服务，而建立失地农民的社会保障制度是对其权益的根本保护。关于失地农民的社会保障制度不仅包括对其征地补偿制度的完善，也包括对其在医疗、保险、教育和失业救济等制度方面的完善。并且，失地农民的社会保障应该有区别、有重点的加以实施。

彻底的解决失地农民的就业问题并不是政府和企业独有的责任和义务，作为失地农民的自身主体来讲，提高自身对再就业认识、就业的积极性、加强自身技能等对于解决此问题尤为重要。这就要求政府在提供“输血”机会的同时，失地农民要能够主动“造血”。

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*本文系延安市科技局《延安市农村劳动力就业转移研究》项目，编号2008ks-06。

（作者单位：延安大学财经学院）