浅析基层人民银行内部控制建设

一、基层人民银行内部控制存在的主要问题

(一)内部控制环境需进一步改善。内部控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、制度、程序及其效率产生影响的各种因素，目前基层人民银行内部控制环境不容乐观，一些员工对内部控制缺乏全面、正确的认识，简单认为，内部控制就是整章建制或制度汇编，甚至个别人将内部控制作为管理下属的手段，不自觉地将自己置于内部控制之外，没有全面深刻地认识到内部控制不仅是规章制度、方法措施及程序的建立，更是通过完善制度、规范操作和纠改差错，从而对风险进行事前防范、事中管理和事后化解的机制和动态过程。对内部控制片面的认识致使一些员工在内部控制建设中参与程度较低，缺乏一定的风险意识和高度的责任意识。

(二)内部控制制度建设需进一步完善。目前，基层行在内部控制制度建设方面做了大量工作，健全规范了相关制度办法与工作流程，但是有的单位没有在上级行规定范围内，结合本单位或部门实际，制定相关的制度或实施细则，工作中比照上级行的制度办法执行或按习惯做法进行，弱化了规范空间也具有一定随意性；有的单位重制度建立轻落实，重检查轻整改，有章不循，违规操作现象还存在；有的单位在人民银行职能转变和一些业务或运行系统的更新后，没有根据情况变化、业务发展及时评估制度规程的适用性，及时进行更新调整，如新的会计核算系统和国库会计核算系统运行后，有的单位仍沿用旧的管理办法和操作规程。

(三)内部控制信息交流与反馈机制尚未完全建立。内部控制信息是人民银行在内部控制过程中所产生、使用或记录的无形资源。在内部控制制度体系、内部控制制约机制运行和内部控制监督检查中会产生大量的内部控制信息，但由于目前缺乏有效的信息交流与反馈机制，这些信息资源未能有效共享与交流，使内部控制监督成本加大，也使有些监督成果不能有效利用。

(四)尚未建立有效的风险管理机制，中央银行因其在经济金融中的特殊地位，它所面临的风险和所关注的重点与其他行业有所不同。目前多数行对风险的理解大致停留在具体操作风险、信息技术风险、资产风险等方面，对效率风险、合法性风险、声誉风险等方面考虑相对较少，对风险的管理还基于内部控制制度建立、执行方面，尚未形成全方位、多层次的风险管理策略。与国外中央银行比，在风险管理的理念、方法手段等方面也较落后。

(五)尚未形成科学有效的内部控制监督与评价体系。内部控制监督与评价体系在内部控制中是非常重要的一个要素，目前基层人行内部控制中，一是尚未形成高效的内部监督平衡体系，从多层次实施内部监督的角度看，人行实施的是以审计监督为主，以领导监督、上级部门监督等为辅的监督格局，主要包括内审部门的内审监督、事后监督部门的核算监督、纪检监察部门的案件防范和执法监察以及业务主管部门的业务检查。各监督主体监督的频率不同，监督的范围、重点与采取的方式方法也不尽相同，但又有存在一定的交叉与重复，各个监督主体之间尚未形成很强的监督合力，资源、信息共享程度有限，一定程度上降低了内部监督效能，也加大了监督成本。二是缺乏对内部控制进行监督评价的具体方法或指导意见等理论性指导，人员的综合素质与评价工作的需要也有一点差距，使内部控制的有效持续运行缺乏一定硬性保障。

二、改进和加强内部控制的对策建议

(一)优化内部控制环境。一是通过加强央行金融文化建设等方式，树立良好的道德风尚，增强员工对内部控制的正确认识，培养员工正确的风险意识、责任意识，二是建立规范的行为准则，明确员工贯彻执行内部控制的具体要求，并通过培训、监督、考核等方式，强化正当行为的规范性。三是在抓思想政治建设、规章制度建设的基础上，强化激励约束机制建设，通过合理健全的奖酬制度和明确的惩戒措施，促进员工积极推进内部控制建设。

(二)健全完善内部控制制度建设。首先应加大对金融稳定、反洗钱和信贷征信等新领域内部控制制度的研究制定；再者能够根据央行业务特点和实际，适时对现有的内部控制制度进行梳理、修改和废除，确保内部控制制度的有效性。通过建立科学、有效、规范的内部控制制度体系，努力形成部门内部自我约束、部门之间相互制约、上级行(或部门)对下级行(或部门)有效监督控制的运行机制。

(三)建立信息沟通与反馈机制。建立内部有效的信息沟通与反馈机制以确保员工及时了解本行和下级行履行职责及内部管理情况，以达到信息共享、及时沟通、有效反馈，在制度设计上应确保信息的横向交流、纵向沟通及向外沟通的渠道通畅，使信息能够及时地运用于业务运行和内部管理的各个方面。各业务部门、内部监督部门和其他控制人员对发现内部控制的隐患和缺陷，能够通过各种渠道及时向管理层、相关部门报告，并从制度上保证信息及时反馈。

(四)建立风险识别与评估体系，各单位可以按不同分类标准将人民银行的基本风险进行科学分类，在此基础上结合业务特点和单位实际，运用量化或定性的方法，按风险后果及其严重程度确定不同级别的风险点。同时建立风险预警与评估机制，即采用不同的方法，以不同频率对不同级别风险在有效识别风险的基础上适时进行分析、排查和评估，如分析风险的严重程度、评估风险发生的可能性(频率)、考虑如何管理风险等，据此及时采取措施予以防范。

(五)逐步建立科学高效的内部控制监督与评价体系。一是建立起科学的、较具操作性的内部控制监督评价办法或标准等，统一规范指导监督评价工作，并采取多种方式逐步培养具有较高综合素质的评价人员；二是在建立起领导监督、上级部门监督、审计监督等多层次监督体系的基础上，整合多部门监督检查力量，加强协调与沟通，提高内部监督效率，从多方面确保内部控制监督评价的科学性、有效性和权威性。

(作者单位：人民银行西安分行)