蚌埠市土地资源现状与优化方向

摘 要 土地整治是改善土地利用条件、提高土地利用效率的重要手段之一，也是统筹城乡发展、促进生态文明建设的重要政策。本文根据蚌埠市实际的自然条件和社会经济条件的现状、特点及其问题，并结合土地利用总体规划的相关规定和指导方向，分析规划区域内的土地利用现状，评价土地整理潜力，在此基础上提出合理的分区规划、分段式的开展土地规划管理方案的设计。

关键词 土地整治 土地利用现状 实施方向

一、引言

土地是大自然赋予人类的不可替代的物质财富，当前中国正处于工业化、城镇化、农业现代化的高速发展时期，土地整治的新格局正在被建立。由于我国与其他国家国情和时代背景的不同，也造成了在发展中存在不一样的土地资源匮乏等问题，致使很难直接套取发达国家在过去发展中的实践经验和教训。中国本就是人口众多而耕地却很少的发展中国家，过去为了谋求城市现代化的快速发展，掠夺的征地方式直接让耕地的后备资源严重亏空，使得如蚌埠等三线城市在如今的转型发展时期面临土地资源瓶颈带来的种种挑战。以目前的形势来看，应当尽快制定出具体且有效的土地整治措施，借以此来盘活存量土地，补充农村耕地面积，强化土地集约利用度。本文基于土地整治视角，力求为蚌埠市在土地资源调整和发展中引起的一系列问题，提供有价值的借鉴和参考。

二、蚌埠市土地整治的目的和意义

改善蚌埠市土地利用条件和生态环境，将未利用过但具有利用潜力和开发价值的土地改造为可利用的土地，将在生产建设因塌陷、压占等破坏的土地恢复为可利用土地，将未得到合理利用的土地重新规划使其得到高效利用。

从土地整治的角度实现土地资源的优化利用，从而达到促进蚌埠市经济的快速、可持续发展。

三、蚌埠市的背景及其土地利用现状

（一）背景

蚌埠市幅区属江淮丘陵与黄淮海平原的过渡地带，是江淮分水岭的末梢。境内以平原为主，南部散落丘陵，适宜农业生产。而津浦铁路从境区中部纵贯南北，淮河自西向东流过境南，使得蚌埠成为全国重要的交通枢纽，皖北的公路运输中心。但过去由于缺乏国家相应的政策关怀，其本身的地理优势也得不到充分的发挥，且陈旧的土地规划布局一定程度上也限制了城市产业链的优化创新，致使蚌埠的经济发展出现了滞后的态势。且土地面积的有限性和城市发展对土地需求的增长性之间的不协调，产生了对土地资源重新进行整治规划的新需求。例如随着合芜蚌自主经济区进程的加快，土地资源的供需矛盾也日益显著。

（二）土地利用现状

蚌埠市土地总面积为595072.23公顷，其中，耕地378585.41公顷，占土地总面积的63.62% ；林地18156.63公顷，占土地总面积的3.07%；园地和牧草地面积较少，分别为1356.04公顷和187.63公顷，各占0.23 %和0.03%；城镇村及工矿用地面积为76170.14公顷，占土地总面积的12.80%；交通运输用地面积为18729.17公顷，占土地总面积的3.15%；水域及水利设施用地面积为3733.67公顷，占土地总面积的0.63%。（见表1）

截止到2010年末，蚌埠市常住人口362万人，其中城镇人口137万人，农村人口225万人，人口密度为609人/平方公里。

由此可知，目前蚌埠市农用地比重较高，人均耕地面积较大，耕地资源较为充足。草地和其他类型土地所占比重较少则说明土地后备资源不足，生态承载能力较低。伴随着城市建设区域面积的继续扩大，耕地面积缩减带来的各方面压力将会增大，与此同时根据实地走访调查发现，蚌埠市的工业用地与农村宅基地比重偏高。急需改变这种土地后备资源紧缺与粗放利用并存的不良现象。

四、蚌埠市土地整治的总体规划及战略目标

（一）总体规划

《蚌埠市土地利用总体规划（2006-2020年）》中指出：规划期内，全市通过土地整理复垦和土地开发增加耕地7694.31公顷，拟安排7个土地综合整治区，项目总规模44171.47公顷。

（二）战略目标

第一，制定合理的土地整治的设计方案，从而通过有效补充农村的耕地总体数量，进而保障蚌埠市内的粮食及其农副产品的供给能力。

第二，尽可能地提升土地集约利用率。想方设法地提高蚌埠市的粮食产量，解决农村空置宅基地和低效率工业占用地的地利用现象。

第三，改善现有生态状况。建立生态网络，加强绿色基础设施建设。

第四，通过调整城市整体布局，优化空间形态。引导其由高度聚合转为适度分散。

五、蚌埠市土地整治措施的方案

（一）农用地整治

蚌埠市作为一个走向“落寞”的老工业城市，乡村产业经济的发展也急需“甘霖”。因此，蚌埠市的农用地整治不应局限于“田成方、林成行、路相通、渠相连”的旱涝保收的高标准基本农田建设，还要充分考虑城乡一体化和统筹发展，促进农村工业的发展，建设新型农村。

1.农用地平整。蚌埠市位于淮河中游，地势西北高，东南低，自然坡降约为万分之一。地形以平原为主，仅南部地区分布有少量的丘陵和台地。耕地质量较好，其中一等地占21.1%，六等地仅占2.6%，主要种植作物有水稻、小麦、玉米、蔬菜等。我国早期的土地平均分配制度使得地块被分割，零碎化。地块的零碎化导致机械耕作无法实施，只能依靠人工作业，这样不但成本高且效率低下。在农业现代化的大趋势下，规模经营具有很强的操作性和现实意义。

2015年6月，蚌埠市下发的《蚌埠市委办公室蚌埠市人民政府办公室关于引导农村土地有序流转发展适度规模经营的实施意见》中明确指出支持农民在自愿前提下采取互换并地等方式解决承包地细碎化问题，扶持农户集中承包地，村集体经济组织可以按照规定程序通过互换并地等方式解决承包地细碎化问题。“小块变大块”不仅使得农民的耕作成本降低，有利于资源的利用和农村生态多元化经济的发展，更有利于政府农用地平整项目的实施。

2.灌溉系统、田间道路、防护林规整。水利是农业的命脉。蚌埠市地处淮河中游下段，境内河流、湖泊众多，年降水量约为881mm，地表水资源较丰富，但由于过境水量大，不能得到充分利用，并且水污染严重，所以需要节约用水，合理组织农业灌溉。

灌溉系统的规整首先是要进行农业布局的调整，根据各区域实际供水情况和农作物蓄水规律选择相应的农作物，因地制宜，高效利用降水和灌溉水，以取得最佳的农业经济效益；其次是对水利灌溉技术的改进，建立完整的节水灌溉技术体系，利用节水灌溉工程技术、农艺及生物节水技术和水资源优化调配及节水管理技术等，推广水稻浅水灌溉、湿润灌溉以及沟灌、喷滴灌、微喷灌等，以降低农田耗水率，实现渠系的高效利用。

土地整理是为了从土地中尽可能多的获得农副产品，道路正是交通运输中不可缺少的物质条件。

田间道路根据服务面积与功能的不同，可以将其划分为以下四个等级：联系乡镇与村庄的干道、联系村庄与村庄的支道、联系村庄与田块的田间道和田间生产路。随着国家“村村通公路”政策的实施，使规模化、机械化的大型农业生产更加可行，人力、物力、财力可以得到充分利用，投入成本降低、产量增加。同时公路的便捷使得销售渠道大开，大大缩短了从资源转化为利润的时间。因此在未来的土地规划中应当逐步提升田间道路的资金投入量。

（二）农村建设用地整治

需稳妥推进农村居民点整治。农村居民点受历史因素和自然地理环境的影响往往比较零散，占地多且利用效率低下，加上大量农民进城务工，造成土地的闲置。在新农村建设的大背景下，农村土地利用方式由粗放利用向集约利用转型，再受城乡建设用地增减挂钩政策的影响，在这些经济驱动力和政策驱动力下，农村居民点的整理是可行而必要的。

村庄的改造归并的首要工作是制定合理的土地利用规划，充分利用闲置土地和废弃地，将居民点统一安排，严格控制居民点数量和规模，同时配套完善的基础设施，确保农民生活质量最大程度的提高。

（三）城镇工矿建设用地整治

积极促进乡镇产业集聚。随着城镇化的发展，乡村土地的非农化和非粮化对农村的生活、生态环境都产生了非常大的影响。在农村的初级工业化阶段，大多的乡镇企业布局无序且对污染物的排放没有控制，造成对土壤、河流、地下水的严重污染。因此，对农村建设用地的整治应把目标放在乡镇企业等工业用地上。譬如，将对劳动力密集型、对农产品及农副产品依赖性强的产业适当集聚在农村，利用废弃地和无法进行农业生产的未利用地划定产业园区，构建集约高效的农村生产空间。

（四）市地整治

1.旧城改造。同其他老工业城市一样，蚌埠市也面临着主城区的“老化”问题，房屋破旧，居住环境差，基础设施不完善，人口密集，工业区与居住区、商业区的混杂更造成土地利用效率的低下，城市发展的缓慢。早期由开发商主导的旧城改造项目并没有取得显著的成效，甚至在一定程度上衍生了房价高涨等社会经济问题。因此，应该采取政府政策和市场机制的有机结合下顺应时势的整治措施，对旧城区和城中村进行整治的同时，注重历史风貌城区的保护，互相促进以此提升城区的土地价值和环境品质。

2.岸线保护与利用规划。科学的保护和利用市区域内的淮河干流、沿淮河流、湖泊的岸线等。可以考虑逐步将沿岸的三类工业迁出，集中目前分散布局的港口岸线。重点保护龙子湖区的生态岸线，竭力将其打造为蚌埠未来城市面貌的集中展示区。将天河两岸的自然生态岸线，逐步规整为生态农业和旅游度假胜地。同时合理规划迎河―张公湖―席家沟岸线，扩宽迎河沿岸滨河绿带等，建设为蚌埠市居民休闲健身的生活岸线。

3.自然山水资源整治。各部门协调统筹规划，确立蚌埠市自然景观资源的保护区。逐步加强对山体、水系及其周边地段的研究与建设控制。引淮河入城，规划天河―张公湖、天河―龙子湖水系的沟通工程。

六、如何保障土地整治措施的实施

第一，重视规划的引领作用，通过调查研究区域内土地资源的整治潜力，确立未来一段时期内的整治目标及其重点工程，提出详尽的整治规划方案引导整治的开展方向。

第二，加强市政各部门及其各级间的协调作用。整合农业、水利、发改、建设等相关部门的政策和资金，同时协调市、县区、乡镇的土地管理部门，从有助于土地整治政策的顺利开展和落实。

第三，在充分了解区域内土地资源实际情况基础上，制定有针对性的、有创新的差别化整治政策。例如针对城市化进程中农村居民点整治，就要加强社会保障配套机制和多渠道资金筹备机制的政策建设。

第四，拓宽资金渠道，开拓新的融资模式。加强涉农各部门间的沟通合作，整合专项资金，集中用于土地的整治项目中去。同时正确引导社会资金的投入，以市场运营模式成立土地整治基金作为有效的融资平台。

七、结语

土地整治作为促进新农村建设、统筹城乡发展、优化城市空间布局及其改善生态环境的重要平台，它的具体实施有利于积极解决蚌埠市的土地资源紧缺与粗放利用并存的现状，同时有效地缓解了城市居民对生态环境所提出的更高要求与生态空间逐步萎缩两者并行的矛盾。

（作者单位为安徽财经大学财政与公共管理学院）

[作者简介：刘婧（1995―），女，安徽池州人，安徽财经大学财政与公共管理学院本科在读。基金项目：本文系安徽财经大学省级大学生创新训练项目（项目编号：201510378588）的阶段性成果。]

参考文献

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[3] 安徽省蚌埠市土地利用总体规划（2006-2020年）[S]. 2011.

[4] 李扬.青山碧水，生态蚌埠凸显温馨[N].蚌埠日报，2013-08-19.