从醴陵实践探讨加强县域政府项目融资的策略

县域经济的发展很大程度取决于当地的投资力度,而政府投资是地方各类投资的一支重要力量,尤其是在金融危机的情况下,加大县域政府投资以弥补社会投资不足是确保当地经济稳定增长的必要途径。为此,各地县(市)政府具有迫切意愿,而县域金融机构也要殷切期盼。但在宏观调控中,县域政府融资项目在争取财政支持和信贷支持方面具有明显的劣势。如何扬长避短,加强县域政府项目融资,需要认真分析所面临的宏观形势以及当地的具体困难,积极借鉴先进地区经验,解放思想,开拓脑筋,找出适合本地实际的应对之策。

一、醴陵市政府项目融资的实践及其效应

醴陵市是湖南省较早设立的县级大市,人口103万,2008年末财政收入接近12亿元,国内生产总值184亿元,综合经济实力位居湖南省第五强。过去一直以来注重陶瓷、烟花两大支柱产业的发展,但在城市建设和三产业发展方面投资力度相对不足,随着城市化和工业化的发展,加强醴陵基础设施和公共设施建设的呼声和压力加大,特别是金融危机爆发后,醴陵出口型经济受到严重影响,急需政府大量投资稳定经济增长。因此,加强基础设施和公共服务项目融资成为地方政府一项重要而紧迫的任务。围绕这个任务醴陵市政府做了大量工作,并取得了一定成效,但与现实需求仍存在较大差距。

(一)大力构建各类政府性融资平台。截止2009年8月底,醴陵市构建的融资平台有醴陵市国司、城司、农发公司、高新技术开发有限责任公司、醴陵土地储备中心、醴陵市规费局。但政府融资平台主要是国司、城司、农发公司,这三家总资产10.77亿元,负债5.98亿元,资本金4.79亿元。5.98亿元负债全部来自银行贷款,其中5.29亿元贷款通过土地抵押实现的,其偿还本息来源完全是以财政预算资金作保障的。三家投融资公司资本金中有3.79亿元来自财政资金。其他融资平台承担了部分政府项目融资任务。为规范醴陵市各政府融资平台的经营,醴陵政府专门出台了《醴陵市政府融资债务管理办法》,从制度上规范融资行为,保障债务按期偿还。

(二)努力发挥平台作用多方筹措建设资金。金融危机爆发后,国家迅速采取积极的财政政策和适度宽松的货币政策,为政府融资提供了强大的政策支持和金融信贷支持,在这种情况下,各地争先恐后的启动了政府投资项目,充分发挥政府投融资平台作用,推动基础设施和公共服务实施建设。醴陵市也积极作为,顺应形势变化,分得了不菲的“蛋糕”:国司为醴陵阳三石道路改造成功向工商银行融资1.5亿,为渌江大道改造向信用联社融资1980万元;醴陵市高新技术产业发展有限责任公司为醴陵凤凰大道建设向工商银行融资1.5亿元;农发公司为省道改造、防洪工程、农村饮水工程分别向农发行、信用联社融资1.95亿元,1000万元;醴陵市土地规费局成功向建行融资1亿元;城司等向国家开发银行共融资3.28亿元。

(三)政府融资平台促进了醴陵经济金融的发展。政府投融资平台的建设,有效推动了全市基础实施建设和公共实施建设的投入,带动了地方财政收入和金融信贷的快速增长。截止2009年7月底,政府性项目向当地各商业银行贷款7.83亿元,向国家开发银行贷款3.28亿元。各类融资平台筹措的建设资金不仅完成了一系列重要的公共设施项目建设,而且促使信贷余额由25亿元增加到40亿元,较2006年末增长了60%;财政收入也由10亿元增长到近14亿元,增长40%,全社会固定资产投资连续两年保持在50亿元以上。

二、从醴陵实践看县域政府项目融资面临的形势

(一)信贷政策适时转向。2009年初,醴陵市委、政府确定了项目融资目标近10亿元的融资计划,但至8月底,实际完成只有40%,中行、农行、建行的融资计划都没有实现。探究原因,各家商业银行对政府融资政策趋紧是重要因素。由于2009年上半年信贷资金基本上进入了各级政府项目中,而且,增势迅猛,至9月末,新增贷款8.6万亿元。信贷资金大量进入政府项目已引起监局部门的高度重视,多次对商业银行进行窗口提示,使得银行对新的县域政府项目信贷十分审慎。下半年,尽管适度宽松货币政策不变,但信贷政策主要转向实体经济,鼓励金融机构积极向中小企业发放贷款,限制持续向政府融资项目大规模增加投入,导致县域政府性项目融资的大环境、大气候发生了大的转变。

(二)县域信贷门槛显著提高。目前各国有商业银行总行核批地方政府项目融资时,规定了一个基本的指标,即地方财政收入必须达到20亿元或30亿元以上。如果达不到指标要求,一律不上分行信贷会讨论,更不要说总行批准。还有些银行因为不良贷款率高,经营业绩不佳而导致级别低,得不到信贷授权,如湖南省农行在全国农行系统属于三类行,因而不能从事土地储备类贷款。2009年醴陵市农行、中行、建行申请的信贷项目没有获得批准,主要原因就是这些指标缺陷。工行由于项目申请较早,抢在其新的信贷政策之前签署合同,才及时实现了预期的信贷目标。而农村信用社对地方项目融资单项额度不得超过3000万元的规定限制其作用的发挥。

(三)县域信贷项目缺竞争优势。各商业银行为节约成本,提高效益,更加注重项目的规模,县(市)级项目融资规模一般不大,几个亿左右,地方财力保障又相对薄弱,而目前很多在地区市政府项目融资达10几亿甚至几十个亿,这些项目更能引起商业银行总、分行的兴趣,在宏观信贷政策趋紧的情况下,这些项目的竞争劣势更加凸现。从株洲市几个县域政府融资项目看,还只有醴陵市融资情况相对较好,前8个月醴陵市融资总量是其他4个县的总和还要多。

(四)县级政府融资平台欠完善。近两年政府项目融了很多资,是与市各融资平台发挥了积极作用分不开的。但我们也看到,目前五个政府性融资平台作用力是不平衡的,各融资平台的管理体制与机制问题没有理清,这种情况一方面导致融资平台的积极性、主动性、创造性没有充分发挥,另一方面导致银行对政府融资使用的效率及本息偿付保障产生隐忧,对政府融资项目患得患失。譬如,醴陵市几个行的融资项目由于效率方面的原因,申报上会都比较晚,没有赶在信贷政策调整前及时申请到位。同时,政府融资实行多个口子进,一个口子出的财政统筹管理方法与现行的政府投资公司普遍实行市场化独立经营相矛盾。

(五)县域金融生态环境欠优良。近年来醴陵市虽然大力开展金融生态环境建设,并取得明显成效,但相对金融业的要求来讲仍有差距。一是全市不良贷款率仍然较高。到8月末,全市国有商业银行的不良贷款率高于沿海地区普遍5%以下的状况;农村信用社不良率更高,尤其是农村信用社尚有部分政府借款性质的贷款没有偿还,这些都是各上级行衡量一个地区金融生态的重要指标,这些指标直接影响各总、分行、社对贷款审批的决心和速度。二是金融生态综合评估值不高。醴陵市尚未取得省、市级金融安全区称号。

三、加强县域政府项目融资的建议

(一)借鉴先进经验、完善融资平台。政府投融资平台是完成政府投资任务与融资目标的实际执行者,其管理体制与经营机制是否科学,是否充满活力,决定了其作用力的发挥。在建设政府融资平台的工作中,完全可以学习借鉴重庆的经验:一是合理规划、确定政府投融资平台的数量、职能以及业务规模;二是将国有资本、土地储备出让金部分收入、税收返还部分、国债建设资金等注入各融资平台,增大资本金,为各融资平台创造条件;三是完善融资平台的体制与机制。实行国有控股的、市场化运作的管理模式。在运作过程中,坚持做到“三不、三平衡”即:财政不担保、各投融资公司不互保、专款不交叉混用,资产负债率平衡、现金流平衡、资金来源与资金偿付平衡。这样不仅能增强各投融资平台的独立性和市场化,而且能长远地有效防范财政风险和金融风险,增强金融机构信贷的信心。

(二)把握宏观形势、创新融资方式。基础设施和公共实施建设是项长期而艰巨的任务,政府融资也是一个长期的过程,在不同的时期,政府融资目标和任务也应该有所不同,在宽松的政策环境下,政府融资目标和任务可以定得高点,在从紧的政策环境下也应及时调整。可以说,在金融危机爆发至今年上半年,是政府融资的黄金时期,把握了这个时期,就把握了机会。但随着国家4万亿元投资任务的逐一落实,除非国家确立新的经济刺激计划,否则,再期望更大幅度、更快进度的政府融资目标将变得十分困难,强行推进,有可能事倍功半。各支行即使再多努力,再多压力,也难以突破政策限制。因此,对明年及后阶段的政府融资目标要合理规划,投资项目要更具影响力和科学性才有可能得到各银行的认同。面对当前信贷门槛的挑战,可以积极探索多种途径予以突破。

(三)加强项目管理、增强竞争优势。前期政府融资项目建设的效率与管理情况,直接影响银行对后续项目信贷跟进的信心和态度,因此加强项目管理十分重要。在项目实施阶段,一定要作到项目资金专款专用,项目资本金、财政配套地方建设资金要及时到位。同时,项目工期不宜久拖不下,要上一个见一个的成效。对融资平台的投资项目,要谨慎立项,量力而行,形成良性循环。一是立项阶段要加强统筹管理。项目不在多,而在精。政府融资债务由市政府统一决策、确定实施。可行性论证一定要做足功夫。要合理确定债务种类、债务规模和债务期限,优化债务结构,最大限度的规避相对集中的偿债高峰。项目资金要确保银行贷得出来、收得回来,形成一种良性循环机制。二是政府出面加强与上级行的沟通协调。在项目报批阶段,不但要走出去,还要请进来。在省一级层面多进行项目推介、环境推介、产业推介。

(四)改善生态环境,力创金融生态示范区。一是要想法设法帮助金融机构把不良贷款率降下来。二是要加强农村信用乡镇村和农户信用评级工作,加强社会信用体系建设,深入开展金融安全区创建工作,确保用三年的时间达到市、省两级金融安全区称号。三是协调三次产业发展。在大力加强城市建设和公共建设的同时,不能忽视工业的支撑作用。要确保财政收入的稳定持续增长,在醴陵关键还是要依靠工业的贡献。要制定政策,发挥政府的引导作用,促使行业整合,促使工业企业做大做强,使经济实体成为公共实施和基础设施建设的重要参与者和资金支持者。

(作者单位:中国人民银行株洲市中心支行 中国人民银行醴陵市支行)