满洲里重点开发开放试验区建设思路与对策

建设满洲里等重点开发开放试验区，是党中央、国务院从我国经济社会发展全局出发作出的重要战略部署，这预示着满洲里被国务院批准成为沿边开放城市以来，又将迎来新一轮重大发展机遇。根据《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》精神，如何把握机遇加快发展，成为满洲里当前迫切需要研究的重要课题。

一、满洲里重点开发开放试验区建设背景

2010年7月5日，中共中央、国务院召开了西部大开发工作会议，总书记在会上作出重要指示：深入实施西部大开发战略是实现全面建设小康社会宏伟目标的重要任务，事关各族群众福祉，事关我国改革开放和社会主义现代化建设全局，事关国家长治久安，事关中华民族的伟大复兴。

中共中央、国务院《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(中发[2010]11号)文件明确提出：要积极建设广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区，编制西部地区沿边开发开放新规划。为落实党中央、国务院关于加快西部大开发，特别是加快满洲里等沿边“重点开发开放实验区”建设的新任务，积极探索以“贸易自由化、投资自由化、金融自由化、运输自由化”为重要特征的自由贸易区建设，是满洲里站在开放“新起点”，寻求发展“新突破”的历史性机遇。

在经济全球化和区域一体化背景下，中俄蒙战略协作伙伴和睦邻友好关系深入发展，满洲里“欧亚大通道”的战略枢纽地位更加凸显，与此同时，满洲里也承担着国家实施“向北开放”战略升级的历史使命。为此，加快推进满洲里重点开发开放试验区建设，将对于国家实施新一轮西部大开发，积极参与东北亚区域开发合作，充分利用国内外两种资源、两个市场，促进边疆少数民族地区经济社会实现科学发展，都将会产生重大的现实意义和深远的历史意义。

二、满洲里重点开发开放试验区发展基础

满洲里位于内蒙古东北部，与俄罗斯、蒙古接壤，是全国最大的沿边陆路口岸城市，也是欧亚陆路大通道上的重要枢纽，承担着中俄贸易70％以上的陆路运输任务。辖区面积732平方公里，总人口50万，其中户籍人口30万，城镇化率达到100％，居住着蒙、汉、俄罗斯、朝鲜等20多个民族。市辖两个部级开发区“满洲里中俄互市贸易区和边境经济合作区”，国家大型煤炭能源基地扎赉诺尔区，自治区级开发区东湖生态区和满洲里产业园区。

改革开放以来，特别是1992年被国务院批准成为国家首批沿边开放城市以来，经过18年的建设和发展，满洲里已成为亚欧第一大陆桥重要的枢纽城市，是我国通往俄罗斯等独联体国家和欧洲最重要、最便捷和最经济的陆海联运大通道。在国家西部大开发和振兴东北等叠加政策的指引下，满洲里充分发挥欧亚陆路大通道综合优势，实施“链接俄蒙、融入东北、服务全国、面向东北亚”的发展战略，解放思想，大胆探索，开拓创新，经济社会实现了“跨越式”发展。

到“十一五”期末，全市地区生产总值达到127亿元，年均增长16.2％，城镇人均可支配收入达到1.8万元，年均增长12.5％。产业基础日益夯实，形成了国际贸易、跨境旅游、进出口加工、能源开发和保税物流等口岸特色产业。立体化口岸体系不断完善，铁路口岸换装能力达到7000万吨，公路口岸年通过能力达到600万吨，航空口岸开放层次不断升级，构建形成了全方位、多层次和宽领域的对外开放格局。社会事业全面进步，先后荣获了全国文明城市、全国双拥模范城、中国十佳魅力城市、中国优秀旅游城市、国家生态示范区等殊荣，成为我国沿边和西部地区最具特色的口岸城市。

三、满洲里重点开发开放试验区建设有利条件

1　得天独厚的区位交通优势

满洲里地处我国东北地区，不仅是振兴东北老工业基地战略的重要组成部分，也肩负着国家实施新一轮西部大开发的重要任务。凭借“一眼望俄蒙，鸡鸣闻三国”的区位优势，满洲里已成为东北亚区域合作的战略交汇点。滨州铁路出境与俄罗斯西伯利亚大铁路相连通，满洲里素有“亚欧大陆桥头堡”和“东亚之窗”之美誉：国道301线与俄罗斯后贝加尔公路相连：形成了满洲里空港、公路、铁路与俄蒙诸多口岸对接的交通优势。

2　拥有全国最大的陆路口岸

“十一五”以来，满洲里抓住国家实施西部大开发、振兴东北老工业基地以及中俄贸易快速发展的历史机遇，实施“北拓南联、梯度推进、拓展陆海联运、构筑陆桥经济”的开发开放战略，多方筹措资金，加强口岸建设，大力招商引资，实现了口岸的超常规发展。满洲里公路口岸是我国实行24小时通关的第二大国际公路口岸，满洲里铁路口岸是国家重点建设和优先发展的口岸之一，满洲里西郊国际机场设计标准4D级，年旅客吞吐量超过100万人次。

3　背靠广阔的东北经济腹地

2006年，满洲里市正式成为环渤海经济圈成员，满洲里已与秦皇岛、营口、大连、锦州、青岛等地签署了口岸跨区域框架合作协议，与天津港、大连港运输业务合作获得了快速的发展。目前，满洲里口岸进口货物的75％、出口货物的99％输往东北经济区和环渤海地区。满洲里口岸已成为东北经济区及环渤海经济区的重要“国际物流港”和“运输大通道”。与此同时，东北经济区及环渤海地区也成为满洲里经济发展的广阔腹地。

4　良好的产业园区发展基础

沿边开放以来，满洲里以国务院批准设立边境经济合作区和中俄互市贸易区两个部级开发区为基础，又相继规划建设了进口资源加工园区、对俄出口加工园区、扎赉诺尔重化工产业基地和综合产业园区四大重点产业园区。截止到2010年，四大重点产业园区累计完成基础设施建设投资超过20亿元，规划面积50平方公里，引进各类工业项目100多项。良好的产业园区发展基础，为满洲里重点开发开放试验区建设奠定了基础、积累了经验。

5　丰富的沿边开放经验

实施沿边开放以来，满洲里由一个经济落后的边陲小镇，发展成为闻名中外的口岸名城。在城市开发建设中，积极保护不同时期的历史性建筑，保持城市发展个性，加快提升城市承载功能。在城市管理中，按照“单体建筑特色突出、每条街道风格各异、整体形象和谐统一”的原则，打造了中俄蒙文化相互交融、东西古典合璧的城市建筑风格，形成了独具魅力的城市亮化景观。实践证明，改革开放是推动满洲里经济社会发展的决定因素，解放思想、大胆试验是满洲里提升开发开放水平的内在动力。

四、满洲里重点开发开放试验区建设总体思路

(一)指导思想

深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕《意见》赋予满洲里的战略定位和发展方向，抓住国家对外开放战略升级和建设重点开发开放试验区的历史机遇，继续实施“链接俄蒙，融入东北，承接全国，走向世界”发展战略。以发展惠民为主线，以改革创新为动力，充分发挥试验区创新引导和典型示范作用，积极探索边疆民族地区振兴发展的新模式，构筑我国向北开放的新格局，全面推进满洲里重点开发开放试验区实现“超常规”和“跨越式”发展。

(二)发展定位

要从国家战略的高度，谋划满洲里试验区的建设和发展，确定科学的战略定位和功能定位，把满洲里开发开发试验区建设成为国家“三大政策高地”和东北亚区域“六大功能中心”。

1　战略定位

国家“三大政策高地”

抓住国家对外开放战略升级、实施新一轮西部大开发和振兴东北老工业基地等重大战略机遇，积极争取和创造一切有利条件，努力把满洲里建设成为国家“向北开放的新型试验区”。

用足用好用活国家赋予“重点开发开放试验区”的各项支持政策，积极践行国家深化经济体制和政治体制改革的重大任务，努力把满洲里建设成为国家在边疆民族地区的综合配套改革示范区。

发挥满洲里国际陆路大通道和欧亚桥头堡优势，积极参与东北亚区域合作和次区域开发，努力把满洲里建设成为“近期中俄蒙，未来东北亚”自由贸易区的核心城市。

2　功能定位

东北亚区域“六大功能中心”

――将满洲里建设成为集保税、仓储、贸易、展销、包装、旅游等多功能于一体的东北亚国际贸易中心。

――将满洲里建设成为欧亚大陆桥功能完备、技术先进、管理科学、通关畅捷的区域国际保税物流中心。

――将满洲里建设成为依托东北腹地，承接国内资金、技术和人才，面向东北亚市场的进(出)口加工制造中心。

――将满洲里建设成为人流、车流往来便利，物流、资金流自由进出，区域资源共同开发，毗邻地区协同发展的跨境合作中心。

――将满洲里建设成为国内外客商和投资者云集，举办贸易博览、投资洽谈、休闲度假、旅游观光的区域性国家旅游会展中心。

――将满洲里建设成为具有完善的组织体系，健全的服务功能，先进的管理机制，创新能力活跃的区域性离岸金融中心。

(三)发展目标

根据《意见》要求，满洲里重点开发开放试验区建设，既要突出经济建设，又要注重生态保护；既要坚持发展规律，又要敢于大胆创新，最终实现科学发展基础上的城市文明和社会和谐。为此，满洲里重点开发开放试验区应确定“五个满洲里”的发展目标。

――创新满洲里

创新是一个民族的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。满洲里建设开发开放试验区，必须要以“改革促开放，以开放促开发，以试验创经验，以经验做示范”。要继续深化政府职能、人才引进、民生改善、城市建设、社会管理、发展方式和民主法制等方面的改革，努力成为我国重点开发开放试验区体制机制创新的“引领城市”。

创新满洲里的定量指标，主要由人才资源、物质基础和创新成果等指标构成。即到2015年，满洲里每万人中有大专以上文化程度人数达到16％人以上，大专以上学历或中级职称者占专业技术人员比例达到6 5％以上，研发投入占GDP比重达到2％以上，政府科技经费占研发投入的比例达到10％以上，财政性教育支出占GDP的比重达到4％以上，科技进步对经济增长贡献率达到50％以上。

――生态满洲里

满洲里建设开发开放试验区，必须对生态环境保护高度重视，城市规划应体现生态学和系统学理念，市域生态质量要不断改善，城市地域风貌保持良好，城市各项基础设施完善集约，城市危机处理机制健全，国家法律和规章制度能够认真贯彻执行，努力成为我国生态环境建设的“标杆城市”。

生态满洲里的定量指标，主要由城市生态环境、城市生活环境、城市基础设施等指标构成。即到2015年，满洲里综合物种指数大于0.5，建成区人行道路、城市广场用地中透水面积比重大于70％，绿化覆盖率达到40％，城市水环境水质达标率100％；城市污水处理率大于70％，生活垃圾无害化处理率大于90％。

――魅力满洲里

魅力是一个城市的独特气质，城市魅力不仅包括秀美风光、民俗风情，更包括市民的幸福感、安全感和对未来的信心指数。增强满洲里的城市魅力，首先要使市民对满洲里有强烈的归属感：其次要使满洲里在外来人员中有较强的吸引力：第三要使满洲里在全国有较高的知名度和美誉度；第四要使满洲里成为海内外投资者置业的天堂。

总之，“魅力满洲里”建设，就是要实现“没来时想来，未了不想走，走了还想来。”

――繁荣满洲里

借鉴经济特区和沿海开放城市等成功经验，在推动经济发展的同时，加快社会事业和民生的改善，激发试验动区社会活力的不断增强。积极抓好项目带动、口岸建设、产业集聚、园区开发、社会管理、城市文明和兴边富民等重点工作，努力成为引领我国边疆民族地区开发开放的“先导城市”。

繁荣满洲里的定量指标，主要由经济发展水平、社会事业繁荣程度和社会活力指数等指标构成。即到2015年，满洲里人均地区生产总值超过30000元，居民人均可支配收入超过20000元，城镇登记失业率低于4％，人均住房面积超过30平米，恩格尔系数下降到35％以下，高中在校生升学率超过75％，每万人执业医师数超过16人，每万人病床数超过30张，万人商标注册数、万人企业注册数和万人社会组织数均超过全国平均水平。

――和谐满洲里

在国家实施向北开放战略中，充分发挥满洲里战略支点作用，在搭建大平台、深化大合作、建设大基地、打造大产业、推动大发展的过程中，更加注重社会服务、社会公平、社会保障、社会安全和社会文明的提高改善，努力成为中俄蒙毗邻地区资源共同开发、社会共同繁荣、边境和谐稳定的“示范城市”。

和谐满洲里的定量指标，主要由社会发展、社会公平、社会保障、社会安全和社会文明“五大指数”构成。即到2015年，收入公平的基尼系数达到0.3～0.4，机会公平的就业率达到90％，司法公平的裁决认可度和满意程度达到发达城市水平，社会保险综合参保率达到97％以上，城市户籍人口养老保险参保率达到99％以上，外来务工人员养老保险参保率达到80％以上，合同违约率和万人发案率和十万人事故发生率低于全国平均水平。

(四)试验范围

满洲里全市区划面积732平方公里，与我国现有各类特殊经济区面积相比，属于面积较小的试验区。根据满洲里的实际情况，考虑未来发展对空间和土地资源的需求，在初始设立阶段将试验区范围包括全市行政区划，有利于试验区在政策制定、人事制度、工资制度、土地制度和社会管理等方面的“创新和探索”同步展开。既符合我国试验区发展的新趋势，又符合满洲里开发开放试验区建设的需要。

(五)管理体制

目前，我国特殊经济区所实行的管理体制大致相同，即根据区域范围的“二元结构”特点，设立管理委员会(简称管委会)，作为地方政府的派出机构，经上级政府授权行使相应的管理职能，对该特殊经济区实施统一管理。满洲里试验区的管理体制设置，应根据国家设立特殊经济区的惯例，采取“试验区管委会”的运作模式，实行高效的“一站式服务，一条龙办公”管理体制。

(六)行政建制

目前，经国务院批准设立的特殊经济区，包括经济技术开发区、高新技术产业园区、综合保税区和各类综合开发开放区等，在

行政建制上一般有三个层次，分别是副省级、正局级和副局级。满洲里“重点开发开放试验区”是(中发[2010]11号)文件正式提出设立的，是党中央、国务院深入实施新一轮西部大开发的重要战略举措(根据广西东兴和云南瑞丽的实施方案，都提出将行政级别升格为正局级的请示)。为此，满洲里市(或试验区“管委会”)的行政级别应采取正局级建制，享受省级经济管理权限，实行计划和财政单列，并由自治区人民政府直接管辖，以保证其“先行试验”作用的充分发挥。

五、推进满洲里重点开发开放试验区建设政策建议

根据满洲里的基础条件和发展优势，围绕试验区建设的指导思想、总体定位和发展目标，为加快满洲里重点开发开放试验区建设，本文在扩大开放、财政税收、产业发展、金融支持、土地利用、投资引导和海关监管等方面提出以下政策建议。

(一)扩大开放

争取国家相关部门大力支持，加快开通满洲里至伊尔库茨克、赤塔、乌兰乌德、新西伯利亚、克拉斯诺亚尔斯克、雅库茨克等对俄国际航线。争取在国家层面推动满洲里－赤－塔伊尔库茨克铁路复线、满洲里后贝加尔公路口岸货运通道建设，确保进口物资运输通道畅通。将国家边境旅游异地办照审批权和制证权前移满洲里，在满洲里实行俄罗斯人免签、第三国旅游者落地签证等进出境政策。在满洲里市设立领事办公室，及时办理相关涉外事务。

(二)财政税收

争取中央财政每年安排一定额度的专项资金，用于满洲里开发开放试验区建设，地方财政收入全额留归当地。海关的进口环节增值税按50％比例返还给地方，专项用于新国际货场等口岸基础设施建设。口岸基础设施补助资金范围，由口岸查验设施扩大到口岸监管区、口岸加工区和物流园区等的基础设施。设立扶持边境贸易发展专项基金，加快完善贸易服务体系建设，提升边境贸易企业开拓俄蒙市场的能力。

(三)产业发展

支持满洲里口岸利用从俄蒙进口的木材、石油、重油、化工产品、煤炭、矿产品和皮毛皮革等资源产品发展落地加工业，并列入国家西部大开发鼓励类产业目录，按企业生产规模核定进口配额。对满洲里开发开放试验区内的进出口贸易、资源落地加工、能源基地建设等企业实行“三免三减半”所得税政策，期满后减按15％征收企业所得税。配合国家电力通道建设，加快扎赉诺尔煤电基地建设，积极争取4×60万千瓦坑口电站项目上马。

(四)金融支持

加快优化金融发展环境，制定《加快满洲里试验区金融业发展的优惠政策》，鼓励银行、保险、证券、基金等各类金融企业在满洲里试验区设立分支机构和开展业务。扩大金融机构业务和管理权限，积极争取开展跨境贸易人民币结算试点业务，争取开展居民个人本外币兑换特许试点业务，改善外汇支付和结算环境，探索开展离岸金融业务试点。积极争取设立“满洲里城市商业银行”、满洲里消费金融公司和满洲里开发开放试验区产业发展基金。

(五)土地使用

争取扩大土地利用总体规划，简化建设用地审批程序，优先安排和增加建设用地指标，将现有市域面积全部调整为城乡规划建设用地。根据满洲里开发开放试验区土地规划一次性增加用地指标，争取满洲里实行用地指标计划单列，下放用地审批权，保障试验区重点工程建设用地需求。对新征用地有偿使用费留给地方使用。

(六)投资引导

争取中央财政性投资向满洲里试验区的民生工程、基础设施、生态环境等项目倾斜，争取国际金融组织和外国政府优惠贷款向满洲里试验区倾斜，争取设立满洲里试验区境外投资项目专项扶持基金，引导和支持国内企业实施“走出去”战略，积极参与开发俄蒙资源。

(七)海关监管

积极争取满洲里综合保税区和跨境经济合作区早日获批，在满洲里试验区范围实行“境内关外”特殊监管政策。探索中俄蒙边境自由贸易区建设，实现在贸易区内人员、车辆、资金及物资自由流动。规划建立满洲里离岸金融功能园区，制定出台《加快满洲里离岸金融功能园区建设实施方案》，加快引进专业金融人才，推动满洲里离岸金融功能区取得实质性进展。