银行业消费者权益保护:政策与实践

《银行业消费者权益保护工作指引》是我国有史以来第一部规制性的保护金融消费者权益的政策法规文件。在实践中认真贯彻落实《指引》，将是银行业金融机构的生存法宝

近十年来，随着银行同业竞争加剧和金融市场的发展，金融创新不断加速，金融消费领域信息不对称情况日益严重，银行业金融机构因行为失当而侵害消费者权益的现象大量出现，金融消费者的弱势地位愈益明显。必须在审慎的风险监管的同时，实施严格的行为监管――2012年，银监会成立银行业消费者权益保护局，在探索双峰监管理念的过程中，“保护金融消费者是监管者的重要使命”成为银行监管者的共识。

理念：制止侵权 《指引》亮剑

银监会银行业消费者权益保护局（以下简称消费者保护局）局长刘元在接受记者的采访时表示，对于银行业消费者权益保护，国际上公认必须做好以下五项基础性工作：第一，建立完善的金融消费者权益保护法规体系；第二，成立专业的金融消费者权益保护机构；第三，建立有效的金融消费纠纷解决机制；第四，做出稳健的消费者金融教育规划；第五，坚持公平对待消费者的理念和文化。

2013年9月，银监会在一行三会中率先实施《银行业消费者权益保护工作指引》（下称《指引》），这是我国有史以来第一部规制性的保护金融消费者权益的政策法规文件，标志着我国银行业消费者权益保护走出了关键的第一步。

《指引》明确，银行业消费者权益保护的目标，是维护公平、公正的市场环境，增强公众对银行业的市场信心，促进银行业健康发展，保持金融体系稳定。银行业消费者权益保护的宗旨是，坚持以人为本，坚持服务至上，坚持社会责任。银行业消费者权益保护的内容是，践行向银行业消费者公开信息的义务，履行公正对待银行业消费者的责任，遵从公平交易的原则，依法维护银行业消费者的合法权益。

《指引》提出了深化银行业消费者权益保护的监管方略，即全面推进五项重点工作：一是做好消费者保护理念和意识深化，二是建设好消费者保护的机制，三是加强对消费者诉求的响应，四是夯实消费者保护的基础建设，五是推进消费者金融宣传和教育。

刘元认为，银行业消费者权益保护需建立、完善和实施五项机制，落实五大责任，即完善纠纷调解机制，落实社会责任；完善监管协调机制，落实监管责任；建立高层指导委员会机制，落实主体责任；实施三评监督机制，落实督促责任；实施定期通报机制，落实提示责任。

银监会消费者保护局政策制度处处长王召告诉记者，当前消费者投诉较多地集中于信用卡、理财、各种银行代销产品存在的侵权。对于消费者提出的维权诉求，银监会将主动开展行为监督，突出做好重点整治。

此外，银监会制定的《银行业消费者权益保护工作规划纲要（2012-2015）》明确了银行业消费者权益保护的工作框架，包括八个方面内容：构建坚实的法制基础，形成科学的工作机制，制定系统、标准、规范的工作流程，完善预先的保护框架，建立快捷的应诉程序，创建务实的后评估体系，制定系统的宣传规划，探索持续的教育模式。

政策：遵循“预防为先” 遵守“行为准则”

王召在向记者解读《指引》内容时特别强调，银行业消费者权益保护要遵循“预防为先”的原则，银行业金融机构要深植消费者保护概念，将保护消费者的理念嵌入所有的制度、法规、流程，在公司治理、内部控制、信息披露、业务规则等方面嵌入消费者权益保护的理念和要求，建立健全事前协调和管控机制。银行业金融机构应在产品和服务的设计开发、定价管理、协议制定、审批准入、营销推介及售后管理等各个业务环节，落实有关银行业消费者权益保护的内部规章和监管要求，使银行业消费者权益的保护措施在产品和服务进入市场前得以实施。银行业金融机构同时还应实施事中监督与事后救济，制定消费者权益保护工作考核评价体系，完善内部监督约束机制，加强内部审计力度，完善消费者投诉处置工作机制，合理解决消费者诉求。

王召告诉记者，以往，金融消费纠纷产生的根源在于消费者的知情权和自主选择权被剥夺，银行在销售复杂金融产品时，不仅不履行风险告知义务，还利用信息不对称，隐瞒风险、夸大收益，诱导消费者购买。《指引》将知情权视为加强整个银行业消费者权益保护的起点和关键，在第二章“行为准则”明确了八项禁止性规定，进一步强化了银行业消费者知情权、自主选择权、公平交易权、个人金融信息安全权等的保障，同时对风险适合度、销售误导、服务便利、特殊消费者群体保障等提出了原则性要求。

在处理消费者投诉和纠纷方面，《指引》在“制度保障”章节明确：银行业金融机构应确保投诉渠道畅通，应在营业网点和门户网站醒目位置公布投诉方式和投诉流程；做好投诉登记工作，并通过有效方式告知投诉者受理情况、处理时限和联系方式。据记者了解，目前国内银行业金融机构在消费者保护方面还存在很多问题，比如，尚未见到有哪家机构在其门户网站醒目位置公布投诉电话和投诉流程等。

对于纠纷的解决，《指引》明确，银行业金融机构要在规定时限内调查核实并及时处理消费者投诉，对于确实存在问题的产品和服务，应当采取措施进行补救或纠正；造成损失的，可通过和解、调解、仲裁、诉讼等方式，根据有关法律法规或合同约定向银行业消费者进行赔偿或补偿。

在金融消费投诉与纠纷的解决方面，香港金融纠纷调解中心采取的“先调解、后仲裁”的替代性争议解决方式值得借鉴。

当下实践：金融消费者教育是重中之重

消费者金融宣传教育是当前一大工作重点。刘元告诉记者，每年的9月份，银监会都在全国范围内开展公益性的宣传服务月活动，2014年将以青少年金融教育为主题。以关注特殊群体、推进公民教育、开展知识普及为主要内容的消费者金融宣传教育将是一个持续的过程。务工者、老年人、学生等群体受到格外关注；同时，上海、广东正在开展推进公民教育的试点工作；知识普及则在新生消费群体、潜在消费群体、成熟消费群体和银行从业人员这四大群体中展开。大学在校生和刚刚毕业的学生、进城务工者绝大多数刚刚介入到银行消费中，消费活动比较活跃，这一新生消费群体对金融知识教育最为迫切；而中小学生则是潜在的消费群体；成熟消费群体最需要金融创新、新金融工具与产品的知识教育；老年人作为最容易受到侵害的特殊群体，需要受到特别的保护。

在消费者金融教育方面，澳大利亚的金融教育国家战略、澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）的MoneySmart网站和MoneySmart教育计划有许多值得效仿的经验做法。

目前，农村中小金融机构马上要做的，就是开展员工教育和培训，以帮助员工强化银行业消费者权益保护意识，理解银行业消费者权益保护工作政策和程序，提高服务技能，丰富专业知识，提升保护银行业消费者权益的能力。与此同时，开展银行业金融知识宣传教育活动，通过提升社会公众的金融意识和金融素质，主动预防和化解潜在矛盾。

《指引》在“监督管理”章节明确，银监会及其派出机构将建立健全银行业金融机构消费者权益保护工作评估体系，督促银行业金融机构履行银行业消费者权益保护工作的主体责任。为推动银行业消费者权益保护工作，银监会建立起了三评体系，即实施监管评估，组织行业评比，开展社会评价。在监管评估方面，目前银监会已征求二次意见，并已于2014年4月下旬将消费者权益保护工作情况纳入监管评估中。

目前，银监会正在制定《银行业消费者权益保护工作考核评价办法》，《办法》中，对于“设立专职的消费者权益保护职能部门”的银行业金融机构将给予加分，以示鼓励。

利率市场化的冲击日益澎湃，存款保险制度实施已箭在弦上，汇率放开也指日可待，全面竞争时代终将来临。银行业金融机构只有摒弃旧思维，高度重视消费者权益的保护，打好服务这张牌，才能在激烈的竞争中立于不败之地。

链接

NO.1：

国际组织在行动

2009年5月，隶属于经合组织的金融教育国际网络（INFE）了《金融教育和认知最佳实践》；2011年10月，二十国集团巴黎峰会出台了经合组织牵头制定的《金融消费者保护高级原则》，金融稳定委员会了《重点涉及信贷的消费者金融保护》以及消费者报告；2012年6月，世界银行颁布了《金融消费者保护的良好经验》。

不得在推销产品和服务过程中以任何方式隐瞒风险、夸大收益，或者进行强制易

不得在格式合同和协议文本中出现误导、欺诈等侵害银行业消费者合法权益的条款

不得主动提供与银行业消费者风险承受能力不相符合的产品和服务

不得在未经银行业消费者授权或同意的情况下向第三方提供个人金融信息

不得混淆、模糊自有产品和代销产品的性质向银行业消费者误导销售金融产品

不得随意增加收费项目或提高收费标准

不得无故拒绝银行业消费者合理的服务需求

不得在服务中对残疾人等特殊银行业消费者有歧视

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八项禁止性规定

链接

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国外法律金典拾贝

1.新加坡《金融机构董事会和高级管理人员公平交易职责指引》提出公平交易的五大目标之一：“消费者对金融机构将公平交易作为企业文化的核心具有信心”。

点评：这一点非常不容易！农村中小金融机构如能做到这一点，绝对能“逆袭”巨无霸银行。

2.韩国《金融消费者保护最佳做法》提出金融产品售后阶段的消费者保护：金融机构一旦决定受理消费者投诉，“应立即以书信、传真、电子邮件、短信或电话等方式将投诉处理人的姓名和联系方式等告知投诉人。”

点评：此做法值得推介。目前我国尚无此做法。

3.韩国《金融消费者保护最佳做法》在充分提供金融产品信息的做法上提出：“应将负责制作产品说明资料的部门和人员姓名公布于众。”

点评：非常具体的做法，值得借鉴。