关于强制报废助力车的法律思考

某市政府以政府令的形式颁布通告：由于助力车严重污染环境，凡行驶达四年的助力车一律予以报废，凭报废手续再办理摩托车、轻骑牌照时，给予优惠一定数额的竞标费，不主动办理报废手续的，一经查扣，强制报废。

应如何评价行政主体强制报废助力车的行为呢？助力车是所有者的合法的私有财产，其拥有助力车是付出了合理的对价，且获得了管理者政府的许可，政府主管部门收取了城市增容费（竞标费），颁发了车牌照。用看似合法的行政权力来消灭公民的合法财产，笔者认为这是对公民私有财产的严重侵权。

一、关于行政强制

从该行政行为的外部表现看，是一种极不规范的行政强制。行政强制指行政主体为了有效地维护行政管理程序，保护公共利益，实现行政目的和保障行政效率所采用的法律授予的强制性手段。我国没有制定统一的行政强制法，对有关行政强制的规定散见于各单行法规。为了规范行政强制行为，全国人大法工委于2002年4月下发了《行政强制法》（征求意见稿）。该意见稿第二条对行政强制措施作了如下定义：指行政机关在实施行政管理过程中，为制止违法行为或者在紧急、危险情况下，根据法律、法规规定，采取本法第九条规定的强制方式，对公民、法人或者其他组织的人身或者财产实施暂时性控制的措施。该意见稿第四条对行政强制的法定原则作了规定，设定行政强制必须依照本法规定。未经法律授权，行政机关或者其他组织不得实施行政强制。“强制报废助力车”行为的不规范主要体现在以下三方面：

1、首先，设定行政强制的主体要合法，即必须要有资格，要有法律的明确规定。笔者认为，在我国宪法、法律、行政法规都设有定强制消灭公民财产权这种行政强制措施的情况下，行政主体以“通知”“通告”“命令”等非规范文件设定行政强制措施，属超越权限设定，无权设定。对于车主来说，助力车是其合法的个人财产，这是不能由行政主体的非规范性文件所否定的，有立法权的地方政府可以制定地方性法规，但不可以超越职权立法。

2、其次，设定事项要依法。有权设定行政强制的主体只有在其可以设定行政强制的范围内，就其可以设定的事项和内容才能设定行政强制。《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收，只能由法律制定。从民主政治和现论和制度的要求来讲，设定行政强制对权利予以限制应坚持的原则是，凡是重大或重要权利，都应由高层次的，特别是最高层次的议事机关或最高国家权力机关设定行政强制予以限制，而关于“强制报废助力车的通知”等文件显然违背了《立法法》的规定和民主政治的基本理论要求。

3、再次，设定形式上要合法。即有权设定行政强制的主体只有使用必要的形式就其可以设定行政强制的事项设定的行政强制，才是合法设定的行政强制。绕开法律、行政法规的规定，以非规范性文件或规范性文件的形式，设定行政强制措施，是违背了法治的精神。

二、关于行政补偿

行政职权是一种公权力，具有社会公益性的内涵。但是，不可避免地，维护公共利益与私人（个人）利益是时常冲突的，如果符合公共利益的行政行为在行使时必须征得相对方当事人同意，则有妨碍公共利益实现的可能。此种情况下，法律就会赋予行政主体一定的强制措施，来保证该行政行为的实现，并不需要征得相对人的同意。相对人必然要为行政主体的单方行为付出额外的代价，因此相对人有权利也有必要获得相应补偿，以减少损失并采用其他措施来保障自身的权益。

各国损失补偿制度都比国家赔偿制度更早地发展起来，它是国家调整公共利益与私人或团体利益，全局利益与局部利益之间关系的必要制度。国外许多国家在其宪法或宪法性文件中都规定了行政补偿。我国宪法虽没有对行政补偿作出规定，但有不少单行法律、法规确立了行政补偿制度，如《城镇国有土地使用权出让暂行条例》第42条规定，国有对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年度和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。综观国外及我国法律、法规的规定，对合法财产权益的征收、征用应贯彻三项原则，即为社会公共利益原则、依法律程序原则、补偿原则。因此，“强制报废助力车”的行政行为对助力车所有者的财产造成了损害，应当给予补偿，所有者也可以请求行政补偿。虽然我国宪法还没有确定行政补偿制度，但从世界各国的法律制度及我国各单行法律、法规的规定来看，确定行政补偿制度是立法趋势，也是符合公平正义之法律原则。

由于市政府的通告中仅规定，对重新办理摩托车、轻骑牌照的公民在重新上牌时给予优惠一定数额的竞标费，对于不再准备重新上牌照的车主则没有任何形式的补偿，尤其被强制报废的车主，更是没有丝毫得到补偿的机会。这实际上是以行政权力来消灭公民的财产权的行为，我们不否认这是为了社会公共利益的管理行为，但它确实侵犯了公民的合法权益，违反了公平之原则。

三、引入契约行政制度，保障相对人合法权益

近年来，我国公众对保护私有财产的立法建议逐渐增多，2002年两会期间，由全国工商联在政协会上提出了修宪保护私有财产的提案，引起社会各界关注。党的十六大报告强调“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入都应该得到保护。”“完善保护私有财产的法律制度。”在我国正在起草的

民法典中，有专家学者提出，要明确规定除法律和行政法规明文规定之外，不得对公民财产权进行任何形式的剥夺和限制。我国已经加入了世贸组织，WTO规则要求市场体制下进行运作的所有市场要素都具有平等性，遵守WTO规则的要求，也要求我们在立法中给予私有财产平等的保护。

地方政府为公共利益实施行政管理，而法律、行政法规没有明文规定，如何保证行政行为的合法性及效率性？笔者建议引入契约行政制度，契约行政也称行政契约，有些国家也把它称为“行政合同”或“公法上的合同”（Contract in public law）。它是指行政主体在行使行政取权时，必须经过相对方的同意或认可，方能产生约束力的一种行政方式。它既能使政府较好地行使行政管理职能，又能保护行政相对人的合法权益。我们国家在城市房屋拆迁管理中，已引入了一些契约行政的内容。笔者认为这是在当前法律规定空白而行政行为又必须行使时的一种恰当的选择，当然，具体制度的设计还有待研究，在此不再赘叙。

姜方平