连片收储引导下的旧厂改造新模式探索

摘要：旧厂改造与城市新区开发不同，它是对现状建设用地的二次开发。尤其是多个相邻的旧厂改造，涉及了政府、不同权属单位等多个利益主体，这就要求在实施过程中，既要保证城市建设目标得以实现，又不能过分损害各个原权属单位的应得利益，同时还要使城市公共利益得以保障，从而达到政府、各个单位及公众的利益多赢的局面。本文以广州市海珠区环岛路沿线厂区为例，简述了如何从城市规划的角度进行统筹，通过土地连片收储的手段，提出在当前广州市三旧改造政策下，能够更好地推动旧厂改造以及地区建设的实施的新模式，实现城市的科学发展。

关键词：规划；土地收储；旧厂改造；连片；

中图分类号： TU984 文献标识码： A

2008年国土资源部和广东省政府召开的推进节约集约用地示范省建设会议，原则同意广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案，随即广东省人民政府于2009年提出《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》切实推进了广东省旧城镇、旧厂房、旧村庄改造工作。同年，广州市结合相关政策与本市实际情况，针对旧厂房改造提出了一系列的实施意见与改造模式。

一、广州市旧厂改造现行模式分析

广州市现行旧厂房改造共有三种模式：

模式一：自行改造，补交地价。依照广州市修订的城乡规划，申请改造地块可单独开发、无需纳入政府统一储备开发整理的，可由企业自行开发改造（商品住宅除外），并按规定补交出让金。

模式二：公开出让，收益支持。具备开发经营条件的用地，可由土地储备机构收购，也可由企业自行搬迁整理土地后，政府组织公开出让。按照土地出让收益的一定比例或者土地纯收益的一定比例计算补偿款。

模式三：公益征收，合理补偿。规划控制为道路、绿地及其他非营利性公共服务设施的用地占总用地面积50%以上且不具备经营开发条件的，由政府依法收回并给予合理补偿。

从近三年实施情况来看，由于确定了较为明确的对象和主体，广州市的多个旧厂改造获得了批复，并进行了后续的建设，取得了一定的成效，但随即也暴露出部分问题和困难（详见下表），究其原因主要围绕在整体与局部之间的冲突方面，具体而言，如受到“产权边界”、“拆迁补偿”等不同因素的影响，在城市工业旧区中实施单一的旧厂改造，往往不利于政府对于该地区城市建设的整体统筹。

现行旧厂改造模式对比表

模式 具体处置方式 存在问题

自行改造补交地价 企业按新旧用途基准地价的差价补交土地出让金，即可申请改造地块可单独开发。 过分的市场运作所带来的过于宽松的开发建设环境，导致作为实施主体的企业往往对改造地块的开发意图与与政府的规划要求、定位不一致，不利于政府对城市建设的总体控制，并可能带来城市局部空间的无序发展，也无法保障政府出让土地增值收益。

公开出让收益支持 具备开发经营条件的原址用地，由土地储备机构收储后，政府组织公开出让，规划(毛)容积率在3.5以内(包括3.5，下同)的，按土地出让成交价的60%计算补偿款。 旧厂的权属范围线将规划可建设地块切割得较为零散，在政府对该旧厂进行收储后，所剩余的零散地块将难以进行开发建设，无法使土地收益最大化。

公益征收合理补偿 由政府依法收回并给予同地段1.8(毛)容积率商业基准地价的60%计算补偿款。 补偿款难以满足企业对动迁成本以及偿还企业债务的需求，造成动迁进度缓慢、动迁周期加长、动迁矛盾加剧；另一方面，从而出现市政公共道路、公共配套实施不能完全实施等弊端。

二、基于土地连片收储的新模式的探索

（1）新模式的探索

要让“旧厂改造”继续发力，就必须针对现行三种改造模式所存在的不足对旧厂改造模式进行探索与改良。

2012年7月，广州市关于“同步推进环岛路与环岛新型公交系统建设问题”提出“加大土地收储力度，扩大收储范围的要求”。在此背景下，海珠区环岛路延线13个旧厂的连片收储改造项目应运而生。通过科学的连片土地收储改造规划来保障土地的集约利用，则能够避免产权线切割边角地，拆迁补偿资金无法保证等不利因素，从而使成片的旧厂改造能够在政府的整体统筹下有条不紊的推进。

项目位于海珠区西南部，位于白鹅潭地区，临近未来的海珠生态城，涉及环岛路长度2.85公里以及延线的13个国有旧厂房地块，具有较好的区位发展条件。

首先，通过13个旧厂的土地现状、权属范围进行整理，并且结合土地利用总体规划以及控制性详细规划所控制的建设用地边界、规划道路、河涌水系等要素划定连片收储范围。

第二，将连片收储范围与控规方案进行叠加，除去市政、绿地、公共基础设施配套等用地后，整理出可进行出让的经营性用地，总体建设量以及地区土地出让楼面地价，并结合相关三旧政策，制定经济测算指引。

第三，通过经济测算，分析每个旧厂可得到的拆迁补偿资金以及政府可得到土地出让收益资金，评估该片区的开发价值并制定详细的收储分期实施计划。

第四，结合地区整体交通及公服配套承载力等分析，提出针对该片区控规调整的实施建议，提出并优化政府建设环岛路的资金筹集方案。

（2）新模式的规划特点

旧厂的连片收储突破了改造主体自身的权属边界，使改造能够既能符合区域的发展要求，又能满足个体的改造需求，总结其特点主要有以下四个方面。

特点一：基于实施的多规划融合

规划方案的编制是以实施为前提的，融合了控制性详细规划、三旧改造规划、土地利用总体规划、国民经济发展规划，方案中注重对现状权属、规划指标、开发成本、资金运用等多方面因素进行研究。

特色二：政府强有力的统筹

以政府作为责任主体，统筹连片整体改造，综合考虑产权边界因素，科学划定连片收储范围，统筹各旧厂除自身权属用地外的边角地、插花地、实现片区的连片改造，避免了以往以产权边界作为改造范围的传统改造模式中出现的市政公共道路、公共配套实施不能完全实施、建设用地被零碎切割等弊端，体现“连片改造”思路。

特色三：经济可行，保证个体可实施

针对规划范围内的各个旧厂，在不违反三旧改造政策的前提下，建立合理的经济测算指引，并且从整体到个体分别进行详细的经济测算，明确拆迁补偿成本以及土地出让收益，对片区的连片改造进行科学的经济评估，保证可实施性，同时也为未来其他地区的旧厂连片改造经济测算提供了一定的参考价值。

特色四：提供可行的政府配套设施资金筹集渠道

利用合理的控规调整，形成项目与规划的双向互动，通过适当提高局部地块的容积率、调整局部规划路网的线位等方式，在不超出地区建设承载力的前提下，增加政府的土地出让收益，从而为部分旧厂的拆迁补偿以及市重点项目以及大型基础设施的建设提供了更为优化的资金筹集方案。

三、小结

通过上述探索，为土地连片收储为引导的旧厂改造模式打开了一条新的思路，提高了旧厂连片改造的可操作性。但是，该模式缺乏对于国有旧厂与周边村集体旧厂进行连片改造的整合应对策略；同时也未对收储范围内的边角地、插花地所产生的土地收益进行详细的分配指引制定，在实际操作上，仍存在一定的局限性。

在城市土地资源日趋紧张的大背景下，对于城市旧厂区进行连片收储，整体改造将会是政府加强对土地使用，规划建设管理的必然趋势。与之相适应的连片改造新模式也将在未来的实践中，通过对国内外的成功案例研究，不断总结经验，进行自我完善，从而为城市的科学发展，提供更多的方向与选择。

参考文献：

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[2] 赖寿华、周敏、吴军. 面向实施的城市更新管理——以广州市“三旧改造为例”. 理想空间

[3] 陈晓霞. 城市更新改造旧厂改造. 黄埔年鉴

[4] 杨廉; 袁奇峰. 珠三角“三旧”改造中的土地整合模式——以佛山市南海区联滘地区为例. 城市规划学刊

[5] 海珠环岛路及有轨电车资金筹集土地储备开发方案