试论农村法治建设的障碍与对策

[摘要] 实现农村法治化，是依法治国战略目标的重要组成部分。我们必须在加快农村立法进程、全面提高农民素质、建立农村市场经济体制、加大执法力度和维护执法与司法公正等方面付出艰巨的努力。

[关键词] 农村法治 障碍 对策

建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务。2005年12月31日，中共中央国务院下发了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》），也是改革开放以来中央关于“三农”问题的第八个“一号文件”《意见》对今后一段时间我国“三农”工作的目标、要求和各项措施作了原则性的规定，是新农村建设的一个纲领性文件。从新农村建设面临的新形势看，要解决实现“三农”问题，需要适应新农村建设的上层建筑，当然也离不开法治的保障和推进。农村法治化，是依法治国战略目标的重要组成部分。抓住了农村，也就抓住依法治国的主要环节。因为我国农村占有最广大的地理区域，拥有最多的人口。农村是最基本生活资料的终极来源，农业在整个国民经济中具有基础地位。可以断言，没有农村的法治化，就没有整个中国的法治化。依法治国就不可能成功。我们必须十分清醒地认识到实现农村法治化存在着诸多障碍，我们必须在加快农村立法进程、全面提高农民素质、建立农村市场经济体制、加大执法力度和维护执法公正等方面付出艰巨的努力。

一、农村法治建设的障碍

1.农村立法滞后是农村法治建设的主要障碍。随着民主与法制建设的发展，农村立法已取得了巨大成就：我国在依靠政策调整农业的同时还制定了上百件关于农业、农村的法律、法规，可以说“我国农业领域的法律法规体系框架已基本形成”，作为根本大法的宪法对公民的基本权利和自由、农村联产承包责任制、土地使用权、村民自治等作了原则性规定。但是农村立法的滞后性，使得农村法律体系不完备不健全，有些必须制定的法律至今没有出台，如《农民权益保障法》、《农民协会法》、《农村社会保障法》、《农业投资法》等等。有些有关农村的法律虽已出台，但已是姗姗来迟，法律与政策不协调、不配套。比如，我国的改革是从农村开始的，而农业根本大法《农业法》到1993年7月才出台，《村民委员会组织法》直到1998年7月才出台，这就使长期以来我国农村主要靠政策来调节农村改革。由于农村发展的根本问题仍未解决，国家缺乏稳定有效的农业保障机制，如对农业的投入、农业科技、农民利益等事关农村发展全局的重大问题，缺乏法律强制性的保障，致使农业生产成本急剧增大，农业投入减少和工农产品差额扩大。另外，农村盲目设立农村基金会，造成近年来农村金融秩序混乱，这些都可以说是没有明确具体的法律法规约束而造成的。

2.农民素质不高是阻碍农村法治建设的关键因素。尽管改革开放后农民对教育的重要性认识越来越明确，加上宣传引导和立法强制，农民受教育的比例和平均年数不断提高，但农民在受教育方面仍面临很多困难。而且农村文化设施落后，文化生活贫乏，导致农民文化素质普遍低下，这就影响农民对法律法规的学习与理解，影响农民法律意识的培育，因此，农民法律素质普遍较差，文盲又往往同时成为法盲。许多农民在自己的合法权益受到侵犯后不是诉诸法律而是寻求用非法律手段解决问题。比如，在农村出现有黑社会“组织”、“调停”、“族规”处理及“武力解决”，甚至迷信“断案”等种种形式。大多数农民对法律了解掌握和运用还停留在局部、零散和自发的状态，甚至将一些法律视为异己的东西而排斥和拒绝。对此，要使农民真正可以从法律“消费”中体会到法对其利益尽可能的保护和救济，提高农民群众渴求法律的积极性、主动性和自觉性，形成良性的法律意识，催生内在的法治需求，形成知法、守法、用法以及维护法律这样的一种社会氛围。

3.农业生产力低下，农村市场经济体制尚未建立，是农村法治建设的经济障碍。我国农业生产基本上还是靠人力，机械化程度较低，一些农村劳动力的非农民化倾向，使农村劳动力“女性化”、“儿童化”和“老年化”。农村劳动力的状况必然影响农村生产力的发展，影响农村的脱贫致富。农业生产力低下，极大地阻碍了农村经济的发展。农村经济不发达或者不能达到相当发达的程度，农村的法治建设就会因缺乏必要的经济支持而受阻。贫困建设不好社会主义法治。现代法治的发展一再表明，只有市场经济才是法治发展的经济基础。而我国目前的市场经济体制正在建设之中，农村的市场经济体制建设任务更为艰巨。因此，这就要求我们发展农村的生产力，使广大农民脱贫致富，为农村法治建设提供坚实的物质基础。

4.农村执法艰难是农村法治建设急需解决的问题。一是农村执法机构不健全，远远不能满足客观需要。行政执法既薄弱又混乱，农民的利益无法得到有效的维护。涉案农民屡屡不能获得平对待，诉讼公正与诉讼效率的程度都很低，使得农民害怕诉讼。二是执法人员和经费严重缺少。农村执法任务艰巨，而执法人员力量单薄，据统计，每万人中仅有一名农村执法人员。同时，执法机关编制少，经费缺乏。三是有的执法人员整体素质不高。四是行政干预较多，地方保护主义较严重。这些都严重地障碍着农村执法公正。

5.司法监督救济不力，司法不公正现象仍存在。

司法是老百姓获得救济的最后一道屏障，也是维护社会公正、保障法律得以实施的关键一环。当前对制售假种子、假化肥、假农药的坑农骗农案件;非法抬高农业生产资料价格，挪用农业生产资金，乱集资、乱收费和乱摊派等损害农民利益、加重农民负担的案件;毁占耕地，破坏自然资源和生态环境等方面的重大案件，有些地区的司法机关立案不及时，惩处不力，未能对违法犯罪行为起到足够的威慑作用。另外在农村还未能建立起有效的农村执法检查机制，往往监督不到位，对有、枉法裁判的违法犯罪行为，未能及时的追究当事人的法律责任。有法不依和执法司法领域的腐败现象使一些农民对法律的信仰发生了动摇，长此下去，将足以危及法治的根基。

二、农村法治建设的对策

1.加快立法进程，提高立法质量，健全农村法律体系。党的十一届三中全会以来，我国农村法制建设取得了一定的成就，但与农村的发展和社会主义市场经济发展的需要还有很大的差距，已颁布的有关农村的法律法规，如《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》等绝大多数是有关农业资源方面的立法，体现出国家保护农业与农民利益以及强化农业基础地位的立法才刚刚起步，而且有不少法律法规是在计划经济体制下制定的，其内容多是义务性规范，对农业、农民利益保护不够。如果我们放眼界，就可以得出这样的认识，世界上许多发达国家都立法对农业进行保护。美国在1933年通过第一部《农业调整法》，二战后，日本和欧洲许多国家都制定和实施了《农业法》和《农业基本法》等农业大法，如英国继1947年实施《农业法》之后，1979年又提出《农业与国家》白皮书，并制定一系列具体法规《农业投资法》、《畜产振兴法》、《农业机械化促进法》等。我国应根据本国国情，结合我国广大农村的实际情况，借鉴发达国家的经验，加紧制定《农民权益保护法》、《农民协会法》、《农业投资法》、《农村信贷法》等法律法规，形成具有中国特色的农村法律体系。

2.全面提高农民素质。第一，大力加强农村教育，提高农民科学文化素质。要加大教育的投入，大力开办农民夜校、农村广播电视大学、农业科技培训学校、农村成人教育。对农民不断加强党的方针政策教育、形势教育、道德教育，使农民由体力型农民向文化型农民转变，由传统型农民转变为现代型农民，从而提高农民的整体素质。第二，进一步强化农村义务教育，遏制新文盲的产生。强化农村义务教育，是培养和造就现代化农民的必由之路，也是培养中、高级科技、教育专门人才的基础和前提，是一项功在当代造福子孙的长远大计。为此，必须把加强义务教育放到极其重要的战略位置，切实抓紧抓好。第三，要深入持久地开展普法教育，提高农民的法律素质。对于基层干部，一方面要加强思想道德建设，增强基层组织的感召力和凝聚力，为普通农民树立榜样，另一方面，必须使基层干部充分认识到广大农村加强法治的紧迫性、重要性；要从国家安定、民富国强的高度来认识其意义；要认识到依靠依法治国的主体是包括农民在内的广大人民群众，其实质是“民治”，而不是少数公职人员以权治民；要切实解决一些地方以权压法，以言代法和徇私枉法的问题。对于广大农民群众，就要大力学法、用法、守法，要用法律规范自己的行为，注重农民法律意识的培养提高。在农村应继续加大普法力度，提高质量，为农村法治建设创造良好的社会条件。鼓励和帮助农民运用法律手段解决各种矛盾纠纷，保护自己的合法权益和生产经营活动。

3.加快农村经济发展。法律融入社会，既是法律对社会的引导、规范与提升，又是社会对法律的适应、吸收与接纳。法律并不是自治的、自足的，是有社会物质基础的。农村经济不发达，农村法治建设因缺乏必要的经济支持而受阻。贫困的基础上建设不好社会主义法治。应发展农村生产力，加快农村经济发展，为农村法治建设提供坚实的物质基础。为此，必须解决好几个关键性的问题。第一，大力培育和发展市场，建立统一的完备的市场体系。第二，转换经营机制，把农户推向市场。发展市场经济，要使农民成为市场竞争的主体，真正面向市场、自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展、自我约束，切实转换经营机制，彻底改变以行政性计划指导生产，根据市场的需求，消费的趋向，市场价格的变化和收益预期来安排生产。第三，加快农业的产业化发展。农业产业化将带来农村社会经济的根本变化。

4.加大执法力度，维护执法与私法的公正。一是要加强农村执法队伍建设，增强法治观念，提高执法水平。特别是要加强他们的思想建设，作风建设和组织建设，强化公仆意识、法律意识和责任意识，进一步增强依法办事的自觉性。二是执法独立，排除行政的或人际关系的干扰。执法机关在业务上实行垂直领导，直接受上级机关的指导，除正常的法定的监督程序外，不受同级的其他任何部门和单位的干预。三要使执法经费落到实处，在财政上使执法机关有步骤地和地方脱离，执法机关的经费直接由国家财政单列拨付，使执法机关摆脱地方财政的牵制。这在一定程度上还可以消除非正当经济利益的诱惑，避免执法中的地方保护主义。四是完善执法办案制度。实行办事公开制度，逐步推行主要由当事人举证、辩论，办案人员依据证据当庭审判、依法裁决的制度，完善人民陪审员和其他执法监督制度。五要在执法过程中，必须贯彻实事求是，有错必纠的方针。如果发现在认定事实和运用法律上确有遗漏和错误，必须实事求是，依法予以纠正。六要保证所立法律制度的公平与公正，应加强农村司法干部队伍的素质建设和坚持司法独立以保证农村司法的公正。

参考文献:

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[4]中央电视合(新闻调查)栏目2003年第338期《村官的价格》，就是从老窑头村第六届村民委员会换届选举出现贿选村主任的现象思考农村基层选举的监督不力以及选举背后的利益之争等问题。

[5]李昌麟:当前推进农村经济法制建设必须认真解决的几个问题[n]广东省人大常委会领导干部法制讲座讲稿，2004年9月

[6]丁海东:新农村需要怎样的法治环境[N].检察日报，2006～03～06

[7]新农村建设应夯实“三个基础”，避免“三个倾向”.www.jl.省略