浅论难民身份的认定标准

摘要：难民问题作为人类社会政治、宗教和种族斗争的产物，长期存在于动荡的人类发展史上。取得难民身份作为难民获得权利保障的合法性途径，由各国不同的难民身份认定标准所决定。本文主要从各国际社会成员制定的难民身份认定标准来分析难民问题的发展形势。

关键字：难民身份认定标准 公约和议定书

一、难民在国际法上的定义

历史上第一次用国际立法的形式，比较全面、准确地归纳了普遍性的难民定义的是《关于难民地位的公约》（简称1951年公约）。1该公约第一条（一）（乙）将难民定义为：“由于1951年1月1日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。”之后联合国于1967年通过了《关于难民地位的议定书》（简称1967年议定书），取消了1951年公约对难民定义关于时间和地域的限制，并保留公约的主要条款，使适用范围进一步扩大。1951年公约和1967年议定书作为首次将难民定义推向国际社会的国际条约，被誉为难民国际法的基石。随后出现的一系列区域性条约又在1951年公约和1967年议定书的基础上进一步对难民定义的范围进行补充和扩大，以适应各区域现实形势的需要。

二、UNHCR等各国际社会成员制定的难民身份认定标准及存在的问题

难民身份的确认关系着申请难民的人是否能够获得有关国际组织和庇护国提供的救助，主要由UNHCR和各个国家分别按照国际法和国内法，相互协调，来甄别难民身份。

UNHCR主要负责对申请成为没有加入1951年公约或1967年议定书的国家的难民的身份进行确认。根据UNHCR制定的《关于难民地位甄别程序和标准手册》，对同时满足滞留于本国或经常居住国之外并且不能或不愿返回的客观条件，和有正当理由畏惧遭受公约所规定的迫害种类的主观条件的人确认为难民，此为确定难民身份的积极标准。同时公约第一条（三）~（六）2规定了确定难民身份的消极标准。但随着国际形势的发展有所变化，由UNHCR对难民身份的认定逐渐失去其本身的意义。联合国难民署关注的对象不仅仅限于难民，目前其在流离失所者、寻求庇护者以及无国籍者上投入的人力、财力和物力已大大超过了难民。

各缔约国往往通过国内法来确定适合本国的程序。不同国家制定的难民身份认定标准及程序也大有不同，本文将举个别国家简要说明。

加拿大作为典型的移民国家，其难民认定率是最高的。它在2002年颁布的《移民与难民保护法》主旨与1951年公约和1967年议定书相一致，并将难民的定义扩大到“需要保护的人”，难民的认定程序则包括难民申请，面谈，难民保护处对申请进行聆听和决定。对于被拒绝难民资格的申请人还有一系列的救济措施。但宽松的批准难民的政策使各类在本国犯下严重罪行的犯罪分子、谋求出路的偷渡者以及心怀不轨的蜂拥而至，不利于保护真正处于难民境地的人群。

日本在难民身份认定标准上十分苛刻。根据日本《难民认定手续指南》的规定，难民的定义应当符合1951年公约和1967年议定书的规定，申请人需提交详细申请材料和就自己属于难民进行举证，然后由法务大臣决定申请人是否取得难民资格，每个环节在操作时都极为严格谨慎。但日本这种严格限制难民，不承担在国际社会应尽的责任的消极态度势必会造成难民心里的积怨，从而不利于国际社会的稳定和发展。

中国于1982年加入1951年公约和1967年议定书，但是就收留难民方面，除了1978年开始收留并安置了大约29万印支难民3外，没有主动解决前来寻求庇护的难民身份认定问题。中国并没有制定专门的法律来规范难民身份认定的程序，外国人主要向联合国难民署驻华代表处申请难民地位。4在没有专门国内法规范难民身份认定的情况下，难民的涌入可能会引发国内秩序的混乱。而难民在中国的生活状况也不断产生出社会问题。

三、严格谨慎的难民身份认定标准和程序更有利于国际社会的稳定

从以上分析可以看出，无论是制定宽松的难民身份认定规范，还是采取过于苛刻的难民身份审查，又或是没有难民地位甄别的国内法，都会产生一系列弊端。但是，就当前严峻的国际形势来看，严格谨慎的认定难民身份的标准和程序更有利于国际社会的稳定。

第一，如果混入和平地区并制造事件，带来的损失无法估量。恐怖主义蔓延全球，可能隐藏在世界的任何角落，包括伪装成难民进入收留难民的发达国家。一旦他们得逞，就如9•11事件一样，损失的不仅仅是世贸中心和两架客机里无辜的公民，更是美国对阿富汗轰炸后阿富汗新增的无数难民。

第二，经济发展良好的国家严格控制难民准入，既可以减少不法分子的趁虚而入，又有利于维护本国稳定，从而进一步提高社会生活水平，使国家更有余力参与国际难民事务。从长远的角度看，这也是彻底解决难民问题的有力保障。

第三，对难民身份的确认以提供相应保护救济措施，对于整个难民问题的解决只是杯水车薪，各个国家都应从人道主义出发，向产生难民最多的地区积极提供物资及资金援助。现实是产生难民的往往是经济落后地区，而大批大批的难民也只能向经济同样落后的邻国寻求保护，从而使邻国与难民分享极为有限的食物和资源。这就需要经济状况良好的国家伸出援助之手，慷慨解囊，帮助安置国度过难关。

参考文献：

[1]王铁崖主编，国际法，北京：法律出版社，1995年版

[2]周忠海主编，国际法，北京：中国政法大学出版社，2007年8月

[3]白桂梅 李红云，国际法参考资料，北京：北京大学出版社，2002年8月

[4]李莉，“试论难民及其国际保护问题”，西安建筑科技大学学报（社会科学版），第22卷第4期，2002年12月

[5]李少军，“论难民问题”，世界经济与政治，1997年第6期

[6]参见刘昕生，“国际法上‘难民’概念的演变”，《中国国际法年刊》，1988年，法律出版社。

[7]白桂梅 李红云，《国际法参考资料》第116页，北京大学出版社，2002年8月

[8]20世纪70年代越南战争结束后，印度支那出现严重难民潮，主要是越南、柬埔寨和老挝的难民。统称为印支难民。参见邵东林《难民危机：全球关注的热点》第23页，四川大学图书馆数字图书文献服务提供.

[9]王元君，“关于建立我国难民保护法律制度的几点思考”，《公安研究》，2005年第12期

作者简介：

曲扬，女，1988年5月生，甘肃天水人，四川大学法学院法律硕士（法学）专业，2010级。