“一般性专项转移支付”的浙江思维

目前我国一般性转移支付比例较少，专项转移支付数量庞大、名目繁多，却不能由地方财政支配，无法弥补地方的财力缺口。近年来，浙江省财政在财政专项转移支付资金管理上，进行了大胆改革，敢于整合，勇于创新，大大促进了财政专项转移支付资金绩效的提高，并开创出“专项性一般转移支付”的新思路。记者为此专门对浙江省财政厅钱巨炎厅长进行了一次访谈。

转移支付结构清单

《新理财》：吕祖善省长2011年政府工作报告反映，“十一五”期间，浙江省财政加大了对欠发达地区和海岛地区扶持，省财政累计转移支付1135亿元，年均增长28.6％。省财政努力筹措出这么大一笔资金用于支持欠发达地区和海岛地区，实属不易。这里面，都包括了哪些钱呢?

钱巨炎：回答这个问题，首先还得先介绍下财政转移支付制度。我国现行上下级政府间的财政转移支付制度，在1994年分税制改革后形成的，是指上下级政府之间以财政能力、收支差异为基础，以实现各地基本公共服务均等化为根本目标的一种财政资金转移或财政平衡的制度。这项制度分为二大类：一类是一般转移支付，主要是指财力性补助，包括均衡性财力转移支付、生态环保财力转移支付等。

刚才你提到的1135亿元中，“十一五”期间省财政筹措了对欠发达地区和海岛地区扶持的一般转移支付资金548亿元，它的分配是按照很多客观因素的数据和权重，通过一定的计算公式，衡量这个地方是不是该拿到这部分钱，拿多少钱，比较规范和透明。像这类需求，作为某一个市县根本不需要打报告说需要多少，省财政通过一套规范的办法在地区间进行分配，比较客观。市县政府在使用这类转移支付资金时，完全可以根据本地实际，统筹安排，有完全的自。

第二类是专项转移支付，主要是服务于上级政府的特定政策目标而设立的专项拨款。刚才你提到的1135亿元中，“十一五”期间省财政筹措了对欠发达地区和海岛地区扶持的专项转移支付资金587亿元，主要用在了农业、科技、转型升级、教育、卫生等重大项目建设上。这类转移支付资金，具有特定项目和用途，按照项目进行管理，需要市县提出申请，经过一定程序的论证、审核和批准后支持市县项目的建设和发展。

专项资金整合清理

《新理财》：刚才听您说，浙江省财政专项转移支付资金数量大，增幅也很高，这之中是不是由很多个项目构成?近年来，公共财政制度已经建立，在专项转移支付项目中，是不是还存在建设型财政时期的“影子”，现在也需要对原来的一些项目进行调整呢?

钱巨炎：你讲得很专业，也很有道理。汜得，2008年我省财政专项转移支付有426个项目，是项目个数到最多的年份，有些确实也已与公共财政的要求不相适应了。所以，我们在2009年下大力气，经过调研并报省政府下发了《关于清理整合和规范财政专项资金管理的意见》，着重强调两个方面，一方面要清理财政专项资金结余；另一方面要推进财政专项资金整合。同时，文件还明确了今后加强和完善财政专项资金管理的制度、机制。这项工作得到了省级各部门的大力支持，通过对财政专项资金的清理、整合，2010年我省专项转移支付资金规模虽然继续扩大，但项目个数下降到363个。典型的是，省农业厅2009年根据省委、省政府中心工作任务和我省农业农村事业发展的需要，按照“资金整合、优化投向、重点扶持”的要求，清理归并功能相近及使用方式相同的资金项目，从原40多个专项转移支付项目整合为3类13个项目。

《新理财》：那么清理、整合财政专项资金是出于哪些方面的考虑?

钱巨炎：我们在推进专项转移支付资金管理改革中，始终坚持三个理念：整合、优化、绩效。首先，我们认为，整合既是一种工作方法，更是一种理念。刚才我们谈到了财政专项资金的整合，它就是系统论中整合理念在财政专项资金管理改革的具体实践，也是一种方法，根据变化了的时间、环境和要求，调整和优化财政专项资金的设置，达到“集中财力办大事”的目标。第二，改革前，财政专项资金的分配审批权集中在上级，程序复杂，行政效率影响资金效率，这种分配制度下，存在很多问题，如项目包装、虚报冒领、多头申报现象都一定程度的存在。大家都为项目的申报、审批感觉到很累。我们感觉到，这种分配办法必须进行优化，要以既降低行政成本，又调动地方积极性，更能提高资金使用效益为目标。第三，绩效理念始终摆在我们工作的中心位置。可以这样讲，整合、优化最终都只为绩效服务，不讲绩效的整合和优化都只会是“劳命伤财”，我们于2005年还专门成立了绩效评价处(2010年更名为绩效管理处)，推进专项资金的绩效管理，有了组织保障。

出招五项改革

《新理财》：您能为我们介绍一下浙江省财政在推进专项转移支付改革的具体做法吗?

钱巨炎：近几年，我们在推进专项转移支付管理改革中，具体抓了五项工作：

1　是前面说的，财政专项资金的清理整合。

2　是专项转移支付改列一般转移支付。这些年来，随着公共财政越来越向民生倾斜，譬如义务教育阶段免学杂费和课本费、新型农村合作医疗制度、生态公益林补偿机制等民生项目曾经都被设为专项转移支付项目。其实从性质上看，这些对受益人群普惠性的转移支付资金，更多的是体现均衡性、均等化，从资金性质上看属于一般财力性补助，所以，我们从2009年起，规范对这类资金的管理，将其14项45亿元资金纳入一般转移支付范畴，我们称之为专项性一般转移支付。

3　是改革财政分配方法，对一些专项转移支付，实行“因素法”分配的改革。譬如专项性一般转移支付中的政法体制保障项目，省财政以各地业务量、工作绩效、地方财力状况、机构人员、当地经费保障努力程度、财务管理绩效等因素，确定权重系数后，对转移支付资金设置公式计算分配，由市县统筹安排，确保政法经费的保障。还譬如专项转移支付中的财政支农专项资金的分配，其新方法是：采用因素法计算后切块下达给市县，同时对资金的扶持范围、支持内容和环节及使用管理等要求进行明确，由市县根据地方实际需求，提出项目立项计划报省里备案和报省级农口有关部门和财政部门审批后实施。省财政和省级农口有关部门将管理的重点放在对项目的绩效评价和监督管理上。这样的改革，我认为，至少有三个转变：其一是项目申报制向项目备案制转变，其二是事前审核制向绩效评价制转度，其三是主观分配法向客观因素法转变。这三个转变能够有效解决原专项转移支付管理上存在的“重项目申报和审批、轻项目管理和绩效”问题，提高管理效率；有利于体现公平、客观分配的原则，减少人为因素的影响，提高预算分配的有效性；有利于资金整合和统筹使用，更加符合地方实际发展所需，加快预算执行进度；绩效评价结果还将作为下一年度预算分配的依据，有利于形成分配和监管互动的良性循环，提高财政分配的科学性和合理性。

4　是建立分类分档补助制度。2008年，我们报省政府下发了《关于完善省对市县财政体制的通知》，进一步明确要按“增量优方向、存量调结构、增量调存量”的原则，整合优化财政专项转移支付资金，特别是规范、建立了专项转移支付类别档次。

5　是加强绩效管理工作。2010年起实施项目绩效目标管理试点，推进部门绩效自评和重点项目评价。