执法正义:法治政府的价值理念

〔摘要〕 建设法治政府不能仅仅局限于制度建设，更要强化价值理念的认同。执法正义是法律正义的基本要义，也是法治政府的价值理念。政府执法的正义诉求源于行政执法的基本特点：自由裁量空间的存在、公权力与私权利的直接交锋、执法目标与手段的统一、服务行政与人权保障的导向。比例原则、正当程序、诚实守信和民主参与是保障执法正义实现的正确途径。

〔关键词〕 法治政府；法律正义；行政执法；执法正义

〔中图分类号〕DF212 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）05－0085－06

一、问题的提出：执法正义是法治政府的价值理念

2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），提出 “全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2010年10月，国务院又了《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），提出从“提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力；加强和改进制度建设；坚持依法科学民主决策；严格规范公正文明执法；全面推进政务公开；强化行政监督和问责；依法化解社会矛盾纠纷；加强组织领导和督促检查”几方面建设法治政府的总体要求。从《纲要》到《意见》，我们既可以看出政府法治实践的深化和发展，也可以感受到中国政府推进法治政府建设的积极态度和迫切之情。经过多年的实践，我们的政府改革取得了一系列成绩，但是距10年左右打造法治政府的目标尚存在着很大的差距。

《意见》与《纲要》具有的共同特点都在于明显侧重于制度建构，过分注重于政府和公务员行政执法的目标、程序和规范，而缺乏对法治政府的价值理念的弘扬。法治政府不是简单地靠颁布多少执法规范、程序规范、监督规范就可以打造的。“法治政府”必须是转化为政府及其公务员内在执着追求的信念，并成为得到广大民众积极拥护的，合法性与合理性兼顾的政府。美国法学家伯尔曼曾经说过：“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”〔1〕只有真正具有价值内涵的法律才能得到民众的信奉，若缺失法治精神或价值，再好的制度设计也只能沦落为僵化的制度牢笼，得不到民众的拥护和支持。那么，什么是法治政府的价值理念呢？笔者认为，从政府职能角度而言，执法构成政府治理社会的主要样态，因而，“执法正义”构成了法治政府建设的价值理念。

（一）执法正义是法律正义的要义，体现了法治政府的信念

法治是动态的法律实践，法治的生命在于其运行，法律正义需要通过执法这一法治实践来体现。现代社会，公民从出生到死亡，但凡涉及到这一主体资格的权益都是通过行政权加以设定或赋予的，行政执法相伴其一生。而各级政府推行决策、实施管理时，又必须通过行政执法这一手段去调控公权力与私权利之间的关系。因此，行政执法的实效表征了一国的法治状况，直接影响着公民权益。建设法治政府的关键在于依法行政，而依法行政的基本要义在于“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。〔2〕对法治政府而言，从“依法行政”的基本要义之中可以得出这样的结论，即执法正义构成了法治政府的价值取向，构成了政府和公务员对待法律、对待法治的基本信念，从而执法正义也就成为了法治政府的信念基石。当政府及其公务员真正把法律看作实现社会正义的标尺，真正自觉自愿地识法、守法与执法时，政府法治建设才能不偏离法治的轨迹。

（二）执法正义是良法善治的诉求，表征了法治政府的途径

张文显教授认为：“近代以来，人类社会的公共治理模式有过两次革命。第一次，从人治到法治（以法而治，rule by law；或依法而治，rule of law）。第二次，从以法而治（依法而治）到良法善治（governance of good law）。从人治到法治，是公共治理模式的形式革命，从‘国王就是法律’演变为‘法律就是国王’，实现了法律至上、权利平等和形式正义。而从工具主义的以法而治和依法而治到良法善治则是公共治理模式的实质革命，以法律的‘人性化’、‘人文化’、‘人权化’而消解了法律暴政，实现了形式正义与实质正义的统一。”〔3〕“良法善治”所要求的“良法”是代表着正义的法律，不仅包括立法机关出台的基本法律，也包括各级行政立法（事实表明，纷繁的行政法规与民众生活息息相关，体现民众的切身利益）。“善治”则是对政府公共治理活动的基本要求，只有政府执法活动纳入到法治轨道上来，善治才能实现，政府才能成为社会公正的捍卫者而不是社会利益的掠夺者，社会正义才能实现。“良法善治”即包含着“静态”的立法与动态的“执法”两方面内容，而不论其“静”或“动”都在诉求着正义。法治政府建设不仅需要静态的行政立法是“良法”，而且要求动态的执法符合“善治”，“良法善治”是法治政府的内在要求。因为“良法善治”必然诉求着执法正义，所以执法正义就表征了法治政府的实现途径。

（三）执法正义是“官民和谐”的保障，巩固了法治政府的根基

“官民和谐”中“官”与“民”具有特指性，“官”不是传统意义上的官吏、官僚；“民”也不是公民、市民，而是专指“政府”与“民众”。“官民和谐”专指当代国家的民主政治建设和社会建设之中，政府与民众之间和睦相处、互相尊重、共生共荣的和谐关系。只有政府与民众构筑了和谐的关系，民众才会自觉地认同政府的治理，尊重政府的权威，才能树立起政府的合法性。这里的“合法性”并非指法学意义上的合法律性，而是指政治学意义上的对被统治者与统治者关系的一种内在评价，是对统治权力的尊严和正当性的自愿认可。法国学者夸克概括地指出：“合法性即是对统治权力的承认。”〔4〕“从社会发展的角度看，任何一种政治体系在社会变迁的过程中都不同程度地面临着合法性危机的问题，政府合法性危机，即公民对政府权威与社会秩序的否定和不认可。政府合法性危机如果不能加以消解，容易导致政治秩序的瓦解。”〔5〕因而，营造官民和谐的氛围，巩固政府合法性的最基本的途径就在于使政府的行政执法活动符合社会正义，只有这样才能最大限度地保障执法行为符合民意，才能获得民众自觉自愿的认同和尊重，进而使政府合法性的根基愈加巩固，避免了政府治理危机的发生。正是在这一点上，执法正义成为了“官民和谐”的保障，也巩固了法治政府的根基。