揭开澳大利亚汽车工业发展的伤疤

由于经济民族主义，以及认为汽车工业反映了工业新技术最高水平的观点，使得许多国家在其经济发展历史的某个阶段，都曾尝试过在汽车工业生产上实现生产自足的计划。澳大利亚实施汽车工业计划的经验教训对那些正在运用或考虑运用相似政策的国家具有借鉴意义。

无论从生产过程还是产品本身来看，全球的汽车工业都是一个技术密集型产业。它以规模经济和零部件生产的高度专门化为特征。由于这些原因，全球汽车工业日益国际化，不同型号的汽车零件在许多国家生产，而装配则集中于规模较大的国内市场或是那些作为地区出口基地的国家。而与此同时，消费者要求以富有竞争力的价格购买到款式多样的汽车。因此，即使在美国、欧盟这样最大的市场上，进口车也占据了汽车供应总量的相当大的份额。

然而，由于经济民族主义，以及认为汽车工业反映了工业新技术最高水平的观点，使得许多国家在其经济发展历史的某个阶段，都曾尝试过在汽车工业生产上实现完全或基本生产自足。为了实现这一目标，他们努力说服跨国汽车公司在当地建立生产企业，减少汽车进口。最普遍的做法是，对进口实行数量限制，同时提供机会让跨国汽车制造商在当地建立工厂。但条件是，这些工厂不再仅是装配进口汽车零件进行散件组装（CKD），而是在使用国产零部件方面确定具体的“当地含量”水平。

各国经验表明，这种与贸易有关的投资措施不仅给消费者、 政府财政预算和整个经济带来了高昂的成本，而且总体而言，阻碍了本土科技能力的提高。

代价高昂，澳大利亚汽车行业先关后放

澳大利亚在20世纪30年代中期，开始实施建立汽车制造业的政策。当时政府加强了保护措施来对抗进口的竞争，并且向美国通用汽车公司提供补贴，吸引其生产本地车，即Holden车。由于当地含量政策和获得了优惠贷款，而且更关键的是，由于澳大利亚对其汽车实行进口许可证，直到1960年，Holden 车以及不列颠汽车公司和福特公司在汽车生产中大量使用澳大利亚生产的零件。1960年，进口许可证制被废除，来自进口汽车的竞争开始威胁到汽车制造商的市场份额和利润。在制造商施加的强大压力下，1965年澳大利亚开始实施新的政策，该政策在以后的20年里大大提高了支持汽车工业的幅度和科学性。

政策的核心是“机动车制造计划”。根据该计划，如果当地汽车生产商的汽车符合当地含量的要求，在进口零部件时可以享受关税减免。在一开始，这一计划对小规模生产商所要求的当地含量水平是低于大规模生产商的，结果阻碍了大规模生产，导致汽车型号激增，并使供应商的零部件生产分散化。1975年澳大利亚采取了当地含量为85%的单一标准。

尽管澳大利亚对零部件进口减免了关税，但是，汽车整车的进口关税水平并不足以使所有国内生产厂商获利。1966年澳大利亚汽车的关税从35%增至45%。到了1975年，汽车工业说服了政府，45%的关税仍然是不够的，进而采取了对进口汽车的数量限制，将进口车所占市场份额控制在市场的20%以内。虽然这些进口限制措施本应是临时性的，但实际上却整整延续了13年，直到1988年4月才取消。在进口控制作为主要的保护工具情况下，1978年进口汽车的关税还是再一次增至57.5%。

1982年，澳开始实行“出口促进”计划，根据该计划，出口汽车和零部件的厂商可以获得信用贷款，并可以减少当地含量，低于本应实行的85%的水平，还进一步降低了在进口零件时的关税。这项措施的目的是在一定程度上扭转澳国在世界汽车工业日益受到孤立的境地，但由于汽车工业依然受到进口许可制的保护，该计划意味着对汽车工业附加值的有效保护进一步提高了。

到1985年，经过20年的本地化计划和与之配套的关税与非关税措施，汽车工业成了澳大利亚受政府保护程度最高的工业。当时澳大利亚对制造业的平均有效保护率约为20%，并且20年来逐年降低，而汽车工业的名义保护率约为85%，（即当地生产的汽车出厂价格高于进口汽车免税价格的85%），对当地汽车制造商的附加值的有效保护率则估计超过250%。对使用进口原件的本地制造商的名义保护率估计平均约为67%，附加值的有效保护率为162%。

零部件部门的利润率远远高于澳大利亚其他制造业的总体水平，但就平均水平而言，生产/装配部门的利润率仍然很低，只有那些大型生产/装配商能够持续获得可观的利润，可见高度保护政策导致高昂的生产成本而不是高利润。主要原因是这种体制鼓励市场分化，从而丧失了规模经济。1985年，按当地含量计划生产出的汽车大约有380000辆，但它是由5个公司下属的8个制造商和装配厂生产的，共有13种基本型号。多型号的小规模流水线生产给本地零部件供应商的生产造成了高昂成本。此外，对由于未达到当地化要求而受到的惩罚，意味着一些本可以从其它国家获得零部件却不得不以很高的成本在澳大利亚生产，因而卖给销售商的价格也相应的非常高。

20年来，经济学家们一直警告说，汽车工业政策可能会产生不良影响，在1980年代中期这种不良影响确实变得越来越明显。1985年，澳大利亚政府最终开始逐渐停止对汽车工业的扶助，而采取了新的政策，包括：

■使用关税配额来取代进口车数量限制，该限制到1992年终止。

■自1986年起，对参加当地含量计划的小规模生产的企业的处罚。

■1989年，取消当地含量计划，设备原件的进口关税税率与进口汽车关税税率持平。

■1988年，将进口汽车和零部件关税从57.5%降低到45%，以后以2.5的百分点逐年递减，直至降到2000年的15%。2005年还将降至10%。

■对改革而丧失工作的员工实行再培训。

这次改革的结果是，汽车工业保护较之从前大大削弱了――虽然澳大利亚对汽车工业的保护仍远远高于其它工业的平均水平。1995年，澳对国内销售的汽车生产的有效保护率为31% ，对国内销售的汽车零部件生产的有效保护率为55%。汽车的基本型号由13种减少到5种。这些型号的汽车由4个工厂来生产。零部件工业生产也开始合理化，开支减少。汽车总产量仅比1985年减少了15%，国内汽车工业在国内市场的占有率从77%下降到了55%。与此同时，汽车与零部件的出口大幅增长，并在国内生产中占有重要份额。

澳大利亚为实现汽车生产自足而进行的尝试使消费者和整个经济付出高昂的代价。1995年，取消当地含量计划和将关税降至27.5%之后，澳工业委员会估计对汽车工业的保护相当于对每一辆汽车售后征税3700澳元（约2960美元），以及汽车装配和零部件部门雇佣的一个工人的成本为43000澳元（34400美元）。我们可以建立一个经济学的一般均衡模型，如果模拟汽车关税从27.5%降至5%，将使实际国民生产总值增长0.4%-1%。汽车工业过去的保护率远远高于27.5%，这一演算表明对汽车业实施的当地含量计划和其它政策多年来使消费者和经济承受了高昂的代价。

教训深刻，澳大利亚痛定思痛

从澳大利亚昂贵的汽车工业保护经验中可以汲取许多教训：

限制汽车进口以及通过当地含量计划强制实现汽车生产自足，会导致汽车型号增多，从而造成市场结构的分化。而且，大多数型号产量很低，所有本地生产和组装的汽车规模毫无例外地远远低于经济规模，尤其是在发动机，变速器和仪表盘的制造方面最为突出。

在产量很低的情况下，随着当地含量要求的上升，为遵循这一规定而必须在本地生产的零部件的成本上也随之上升。丰田公司提供了对分别在澳大利亚和日本生产各类相同零部件的成本进行比较的证据，说明澳大利亚的成本比日本高约有50%到500%。这些成本最终计入车的成本中，体现在汽车的销售价格上。

当地含量政策是强烈地反竞争的。由于当地含量的要求，许多零部件供应商垄断市场，其市场影响力只有在汽车组装商有足够的生产能力时候才会受到制约。此外，澳大利亚还有另外一个汽车零部件制造计划。根据这一计划，独立制造商生产的零部件只要符合最低当地含量，即85%，参与该计划汽车生产商在使用时，就应被认为是达到100%的当地含量，而同时，由汽车生产商生产的相同零部件却遵守一般的当地含量的要求，是85%就是85%。这种方法促成了国内汽车工业的卡特尔化。

当地含量要求和如何将其具体运用于具体公司，对于汽车公司的获利和生存至关重要，因此努力对这一政策的实施施加影响，就成为各汽车公司的主要任务。

澳大利亚在不计保护成本的情况下对进口汽车实施了长达10年的配额限制，以保证国内产业占有80%的市场份额。进口配额限制范围包括散件和半散件。配额的分配非常复杂，一开始，澳大利亚主要根据配额实施前的进口实绩进行分配，但同时又有很多的例外。后来实行配额拍卖，但是拍卖规则十分复杂，又成为了企业游说的焦点。

与计划的初衷相反，它并没有促进而是阻碍了汽车工业的技术变革。本地生产商不断抱怨，当地含量规定带来的高昂成本使得他们无法在本地生产中引进新部件和生产技术。他们不断为允许采用更低的当地含量而进行游说，同时要求对进口整车实行更为严格的限制。只有在1985年开始扭转该政策，特别是1989年取消当地含量计划后，澳大利亚的汽车工业才开始追赶上世界其它地方的竞争者。

实施当地含量计划，未能增加反而降低了总体就业率。1996年整个汽车和汽车零部件生产业的就业人员为70300人，在汽车零售、修理和销售汽车、更换零件和轮胎行业的全体就业人员为295800人，是前者的4倍之多。其它国家的私人汽车拥有与价格的需求弹性约为-0.7到-0.6，澳大利亚市场估计约为0.5。我们可以作出一个推断，在推行当地化政策一段时期后，汽车销售，修理等工业的就业人员将因保护加强而减少，汽车价格上涨幅度将超过对汽车领域就业增长的估计。

“出口促进”政策增加而不是减少该体制的成本。出口企业获得出口信贷，降低了当地含量，但是这些企业由于当地含量要求减少所带来的利润是非常高的比进口零部件的成本高出5倍之多，这样使得企业可能用远远低于生产成本的价格出口，造成了原有的支持计划更加复杂，成本更高，因为这种出口需要持续的高额补贴。

不论是对于政府机构，还是汽车零部件生产商，这种计划的交易成本都非常高。界定和管理当地含量要求，使得政府部门需要参与该行业大量的微观管理，这些管理相当耗费时间和资源。例如，需要检查各生产商的详细成本和销售记录，经常调整计划以适应低产量生产商和新生产商等等。在实行当地含量计划的过程中，受政策影响的汽车生产商、零部件生产商、工会和众多其它利益团体之间的冲突从未停止过。在持续不断的压力下，1965年后的相当长的时间里，政府没能就当地含量规则本身或关税支持政策作出重大改变。回顾历史，大量的资源尤其是私营部门的资源浪费了，它们首先被浪费在创建和发展这种经济成本高昂的计划，然后又花费资源采取措施使政府能以政治上接受和行政上可操作的方式停止该计划的实施。

最后，一旦当地含量计划成为长期的政策，汽车生产商，零部件供应商，工会和其它组织逐渐对其产生依赖性，再想撤消该计划就变得非常困难。正如上面提到的，在1960年代时，经济学家就对当地含量计划提出批评。但是，该体制已经产生出自身的动力，保护性越来越强，成本越来越高。1985年澳大利亚最终调整了政策方向，并开始降低保护，但却花费了整整13年的努力才降到现在比较低的保护水平，而即使在2001年，澳汽车工业的保护程度仍然远远高于其它工业。

汽车工业为什么能够在如此长的历史时期享受特殊待遇，得到持续的政策支持呢？原因是多方面：

■大众要求对那些知名度高的消费品实行较高的国产含量。

■当地含量计划导致保护主义，并缺乏透明度。

■负责管理该政策的政府官员由于因拥有既得利益而延长当地含量制度。

■国内商人与其联盟的跨国大公司的游说。它们在当地含量计划的保护下突破了在澳大利亚的围墙。这些跨国公司凭借其丰富的资源对澳的两个主要政党在联邦和州两个层面上施加影响。自上个世纪30年代就开始受当地含量计划好处的通用汽车公司在这方面起了关键作用。

■汽车工业有工会组织和富有影响力的劳工队伍。

■汽车制造业多数的投资和就业都集中在一定的地区，如墨尔本和它附近的Geelong 城，以及Adelaide 的市郊。即使到了1996年，在那些主要的汽车工业所在地城市像Victorian和南澳大利亚州政府依然进行强烈的游说活动，反对进一步削弱保护政策。与此相反，消费者的利益和整个国家可在更低的汽车价格和更有效的工业中获得的利益，却因此被冲淡，而且很难被动员起来。

所有这些使当地含量计划及其配套政策具有持久力的政治经济学原因，对于那些准备重蹈澳大利亚覆辙的国家具有重要借鉴意义。

前车之鉴,发展中国家不应重蹈覆辙

许多发展中国家现行的本地化要求与澳大利亚从前的政策具有明显的相似性。许多国家因汽车市场过小而无法实现规模经济。例如，印度现在的汽车市场规模几乎与澳大利亚相当：1996―1997年，印度汽车年产量为411000辆而澳大利亚1996年产量为490000辆。工业分散而带来的高成本更为突出，因为印度国内生产的汽车型号为20种，而澳大利亚相比之下只有5种。印度的当地含量制度需要相当大程度的政府干预，这种干预措施既繁琐又复杂，具有特殊性而且非常不透明。

澳大利亚汽车工业的当地含量政策造成的高昂成本和对经济造成的破坏表明，现在WTO中的许多发展中国家努力使“与贸易有关的投资措施”（TRIMs）合法化或无限扩展TRIMs的努力，并不符合其自身的经济利益。

澳大利亚的教训还表明，民族主义者和保护主义者本能的力量会起到推波助澜的作用，而这些政策所产生根深蒂固的既得利益将导致反对撤销该政策。现在，在澳大利亚有一种现象日益明显:由于关税保护透明和相对简单，以及可在相当程度上避免游说和行政各行其事，因而比TRIMs更受欢迎，它更有利于以经济有效的方式提高发展中国家汽车工业经济效率的提高。