经济低迷下的环境税

政府必须尝试使用税收政策作为推动积极变化的工具，鼓励各个行业投资新的清洁能源技术。在与其他减税措施配合使用时，环境税应该被纳税人视为一个积极的举措而非威胁。

税收制度可以成为改变行为的有力工具。因此尽管环境税在25年前并不为人所知，但如今它却被广泛用于协助对抗气候变化。世界各国的征税范围从碳排放交易、塑料袋，到能源消耗、汽车和废弃物处理等，五花八门。

对于“环境税”或“绿色税”至今没有一个被广泛接受的统一定义。不过联合国、经合组织和欧盟已经达成比较统一的定义：

一种以物理单位作为税基的税种，事实证明对环境造成了具体的负面影响。环境税可以分为四个类别：能源税、交通税、污染税和资源税。这几种税既不能与租金相混淆，也不能与环境保护服务的购买相混淆（经合组织 2005年）。

目前最有代表性的政策是以市场为基础的工具，例如碳排放权交易计划。政府间气候变化专门委员会在2007年发表的《第四次评估报告》中总结到，事实证明可以减少温室气体排放的行动绝大部分涉及监管、可交易的污染许可证以及碳税（IPCC 2007）。以碳税为例，可以大幅减少商业碳燃料的使用，提供转向可持续能源的价格激励，从而有效对抗全球变暖（Turkenburg 2000）。如果在20年或更长时间内逐步实施，并与其他政府政策手段相结合，碳税很可能推动向可持续替代性能源的稳步过渡。

不过更广泛的环境税又会如何呢？它是否能够实现行为上的改变，在影响环境的同时也能大大充实政府金库？各国政府如何在推出新的环境税的同时继续向前发展？在金融环境动荡的今天，企业和公众是否会继续支持环境税？环境税是否会被看作是单纯增加税负的工具？

一个重要的出发点是：本报告所使用的“环境结果”或类似用词是指减少碳排放，或者采取措施解决气候变化问题。很多环境问题都具有本土性，而本报告关注的则是气候变化等全球性问题。

世界各国的环境税

许多国家政府已经通过向能源消耗、垃圾处理以及交通运输等领域征收环境税的政策来达到保护环境的目的。比如：

瑞典，通过税收减少能源消耗，并为可持续或可再生能源提供补贴或免税；

1990年，芬兰成为第一个推出碳税的国家；

美国通过税收措施增加对可再生能源的投资，并为风能、太阳能、生物燃料和其他可再生能源技术的推广提供税收抵免。总统奥巴马在近期的美国经济刺激一揽子计划中更进一步加强了这些措施的效力。美国政府目前也在制定新的气候变化条约，并引入“配额-贸易”计划；

中国对生活和商业垃圾处理征税，并对废水处理进一步征税。同时也对那些减少用水量的企业提供所得税补助。中国财政部正在起草针对污染企业的环境税征收计划；德国对交通排放征税，直接根据排放水平计算；

澳大利亚早在1986年就对化肥进行小额征税。虽然并没有带来大量的税收，但却对化肥的使用类型和用量产生了影响；

根据欧盟统计局的数据（2012），丹麦5.9%的税收来自环境税。目前为止，是欧盟各国比例最高的，也是无可争议的世界之最；

英国实施了一系列环境税，其中包括气候变化税，这是一个针对向使用“应征税商品”（主要是电、气、煤）的商业用户征收的税种，以及针对向垃圾填埋场倾倒垃圾的个人和机构征收的垃圾填埋税。

表1 欧盟25国环境税在财政总收入中的占比

环境税的致命缺陷

环境税的致命缺陷在于政府官员将其作为“万灵药”。税收向环境税的调整既不能解决环境危机，从长期来看也无法显著增加财政收入。

尽管人们关注环境并对市场化环境政策抱有高涨的热情，但在过去的15年中针对污染活动和产品的征税仍然很低，未有明显增长。

以欧盟25国为例。1997年环境税占比还不到财政总收入的3%，仅为2.7%。截至2010年这一比例更低至2.4%（见表1）。

税基发生了重大改变，将重心移至环境税的做法很可能不具有长期可持续性。这是因为，这种税收如果在减少排放和普遍污染方面取得成功，同时也就破坏了本身的征税基础。通过减少污染缩小税基，环境税的收入就会越来越缩水，给决策者制造难题。因此摆在政府前面的路或许是构建平衡、广泛的税收基础，同时更多地依赖法律监管降低污染程度。

环境税能否达到环保目的？

环境税是增加财政收入的有效手段，同时又极富争议。绝大多数决策者目前都认为，有效的现代税收制度应该将“谁污染谁付费”作为原则之一。

为了真正发挥环境税的作用，必须对污染者进行惩罚，对较少破坏环境的行为予以鼓励。因此环境税应该以环境标准为依据，也就是代用产品、流程或燃料造成的相对破坏，从而刺激污染者转而采用对环境破坏较少的产品。这些税种应推动开发新的、对环境破坏更少的产品。不过环境税仍有很多问题有待解决。

积累的资金是否应该用于开展环境工程？

能否用征税来矫正和改变行为？还是直接惩罚“不好的”环境做法？

通过征税来达到环境结果是否不如监管更为有效？

利用积累的财政收入

一些人声称，环境税是一种隐形税，榨取纳税人的同时却不产生任何环境利益。公众并不都相信政府会以中立的财政立场实施这类税收——相反，他们将之看做“隐形”形式的税收，给其它优先政治活动提供资金（Ekins 2009）。然而环境税的收入就一定要用于造福环境吗？

如果使用得有效，此类税收的收益不仅可以创造巨大的环境收益，还可以造福其他领域。但收入使用也带来一个重要的政治问题：也就是公众和企业是否买账。只有政府对创造有利的环境结果做出全面承诺，并至少使用相当比例的收入，环境税才可能取得成功。

ACCA警告说，反对将环境税单纯地作为增加税收的手段。各国政府需要保持企业和公众对政府政策的信任，在增加财政收入和实现环境税政策的目标——环境保护的问题上掌握平衡。政府和私营部门之间必须达成某种理解，加强对环境问题更加长远的投资。试想一下，我们都认为政府应该会为银行业提供支持，但他们有时候却不愿花少得多的钱支持可再生能源项目。

全球协调

除此之外，鉴于气候变化威胁是一个全球性问题，一定要确保环境税以全球为基础，从而避免生产商将活动从实施环境税的国家转移到尚未实施、或者实施力度较轻的国家。因此ACCA呼吁此类政策必须举全球之力。如果缺乏国际协调，环境税非但不能降低全球污染程度，甚至可能导致结构性失业、丧失国际竞争力。

环境税的影响

环境税存在的问题之一就是，其真正的环境影响往往无法确定。各方对评估环境税措施有效性的直接经验少之又少。

对于此类税种的环境影响评估开展得不多，部分原因在于很难将税收影响和“一篮子政策”中其他内容对消费和生产的影响相区分。而缺少排放数据、衡量税收对技术变革长期影响的措施，也加大了衡量环境有效性的难度（OECD 2001）。

ACCA建议，各国政府可以考虑实施并监督流程，提高此类税收的透明度和有效性。如果产生意料之外的结果，有损于企业竞争力，政府也必须尽快加以解决。

经济衰退与环境税

眼下各经济体正在竭力保证就业和收入，政府尽量避免经济衰退产生各种短期附带影响。因此解决气候变化的需求面临被忽视的风险。

金融危机对环境保护事业、公众和企业对环境税的支持都会产生影响。

但经济困境实际上也凸显出：转向低碳经济是有好处的，企业的资源利用效率会提高，碳排放会减少。归根结底，就是解决能源成本——改善能源绩效不仅能减少资金浪费，还能增加现金流。

减少碳使用量也能为企业创造竞争优势。即便是在金融危机期间，消费者也会将环保作为购买的重要决定因素。消费者乐于见到企业不断加强环保资质。比如，37%的美国人表示自己甚至会抵制那些做出误导性环保表态的企业（Cone 2007）。在英国开展的一项调查也显示，62%的消费者表示环境问题依然会影响自己的购买决定（Carbon Trust Standard 2012）。

金融危机让政府的资产负债表连连遭受重创。经济放缓的严重性正在影响税收，公共赤字和债务剧增。一些国家的增长潜力，甚至政府征税能力的负面影响都遭到质疑。进一步说，如果此次金融危机中发生的负债和责任被暂时掩盖起来、却在日后不得不面对，公众一定不会原谅那些政客。

所有这些都令环境税越来越受到青睐。各国政府纷纷将目光投向环境税。但是他们既要抗拒诱惑，不要将环境税作为填补经济衰退导致税收减少的亏空，又要认识到衰退期很难向选民兜售环境税的现实——在这两者之间掌握好平衡。

ACCA建议，这些措施不能实施得过于鲁莽，更不能抛开其他更有效的解决办法而一意孤行。我们还要考虑，环境税在经济衰退期间是否能够顶住压力？企业，还有个人，是否更倾向于减少污染活动，并因此对这种税的收益造成比增值税等其他税种更大的不利影响？

其他解决方案

环境税确实有改变行为的潜力，但是在实现环保结果方面可能并不奏效。

通常很少以成本效益分析来支持进行税收代替其他可行措施；当一种基于税收的方法得到青睐时，这种方法与其他措施之间的匹配和重复程度并不总是显而易见。

以下措施也应该纳入考虑范围之内。

监管措施

很多国家针对环境问题实施了监管措施和标准，必然赋予了一定程度的成果。但是其成效始终取决于实施和执行的严格程度。很多人认为过多的监管会导致监督成本过于高昂，在情况转变时难以快速应变并且会妨碍经济发展和削弱竞争能力。在某些情况下，要求所有公司同样地改变他们的行为，其效率可能不如其他机制。

有力的论点仍是，如果某件事出错，最简单的处理方法就是将其禁止。例子包括英国在内的数个国家强制要求所有新车安装催化转化器和推出法规禁止使用氟利昂，都被视为当务之急。ACCA认为，环境税要取得成效，必须在一个有力且考虑周详的监管制度的支持下实施并且要具备“良好科学性”。

自愿协议

自愿协议可以被视为一种更为灵活的机制，它可以在增加生产商责任的同时，为可以提高效率的单个解决方案留有余地。自愿协议有多种潜在的好处，包括激鼓行业在立法前积极主动的做法、减少监管数量和管理成本以及更快地实现环境目标。

但是相比环境税，环保协议已经不再是“灵丹妙药”了。它们必须与一系列政策工具一同使用，即作为立法和环境税的补充。

碳交易-市场解决方案

碳交易可以与环境税一同使用。欧盟排放交易体系是最佳案例。虽然第一阶段仅仅是小幅地降低排放，但第二阶段（2008~2012年）将降低容许排放的上限，因此预计将会更大程度地降低排放。ACCA认为有必要建立一个全球碳市场。一个运转良好的全球碳市场可以以更低的成本实现减排。碳市场可以设定一个总排放量上限，从而更能确定可实现的环境结果并建立一个为私营部门带来确定性的价格信号。

虽然全球碳市场会带来一些变化，但是在缺乏明确领导的情况下，这种变化可能会姗姗来迟。例如在美国，奥巴马总统向市场和投资者发出了一个明确的信号，碳市场将成为未来几年的一个增长领域和政府的工作重点。全球其他政府也应该予以效仿。

在没有全球解决方案的情况下，我们将看到二氧化碳生产过程只会从一个国家转移到另一个环境税更低、监管力度更小的国家。这种情况被称为碳泄露，有些人认为这一现象已经发生并且大批资源密集型产品的生产从美国向中国转移的情况将会延续。一个不包括中国和其他发展中经济体的碳交易体系只会加剧这种生产转移并可能会导致发达国家减少本国工作岗位（出口工作机会）的不良反应。

税收激励

也可以通过鼓励公司和公众采取正确的行动，使用例如降低可持续产品增值税等措施实现环境目标。美国的刺激法案采用了类似的措施。例如，今年购买太阳能电力系统的人可以获得该产品30%的退税。在很多国家，使用节能锅炉或窗户整修他们房屋的个人可以获得税收鼓励和税收抵免。和其他政府一样，日本政府为购买丰田新普锐斯混合动力轿车的个人提供免税，日本国会批准为使用13年或超过13年的旧车置换环保汽车提供现金退税。

补充措施

我们需要政府运作的公共信息宣传活动来影响和加快行为变化，尤其在例如提高建筑能源效率、汽车燃油效率以及在推出最低效率标准的同时推出能源税等问题方面。政府传递的这项税收措施将会持续很长时间的信号鼓励人们采取行动。

政府直接投资

随着金融危机的延续，很多政府以财政刺激的形式为他们的经济体注入巨额资金。这就是为什么在应对气候变化的同时也必须应对金融危机。由于相比之前可以以更低的成本和更大的利益对基础设施和新技术等进行投资，并且在经济衰退的背景下政府正在寻求大规模的投资，因而在应对气候变化时直接投资的方式被越来越多的采用。ACCA支持这种方式。归根到底，全球金融危机和环境挑战都是由自私自利的人类行为造成的。不顾一切代价寻求经济增长的做法不能再继续下去，ACCA建议政府通过实施鼓励环境投资的措施应对经济衰退，并且最终采取一个更加可持续的方式发展经济。

设计未来的环境税

环境税的设计必须能够有效地运作，并且税收水平必须与环境破坏的成本相匹配。就设计未来环境税而言，ACCA向政策制定者提出了很多建议，包括以下内容:

跨国界应用

通常环境税的目标是企业。虽然企业基本接受和支持他们需要响应气候变化问题的事实，但是他们对环境税通常存在负面情绪。其原因是，如果环境税没有均衡地实施，那些位于征收环境税的国家的企业相比那些没有采取可比措施国家的企业将处于劣势，从而进一步提高成本和增加企业负担。此外正如之前所提到的，如果企业将被征税的行为从一个需征税的国家搬迁到另一个不需征税的国家，环境的损害依然在继续，那么在某些国家实施这样的税收政策没有太大的意义。因此需要全球协调。

同时对环境产生负面影响的并不仅限于企业行为，例如根据英国政府（能源与气候变化部，2012）的数据，英国产生的二氧化碳（CO2）中27%直接来自于诸如房屋供暖等的个人行为，而另外的28%来自于道路交通，每个英国家庭每年由于使用能源产生6吨左右的二氧化碳。因此降低碳排放的责任不能由企业单独承担。

征求意见

要使这一流程产生效果，政府必须在政策改变或推出新税种的政策决定之前以及在整个设计和实施阶段广泛征求税务专家、企业和其他主要利益相关方的意见。

结果的衡量和分析

政府也需要确保实施结果得到彻底的分析，并且在出现意料之外或破坏性后果的情况下愿意修改或取消政策。

增强意识

另一部分对环境税的挑战是企业意识。如果一家公司上缴环境税，但是并未意识到环境税的存在，那么这家公司将不太可能改变其行为。因此澄清什么是环境税和这个税种的目的变得至关重要。

ACCA建议对环境税做出调整，使它们更加明确和透明，并通过全球协调减少企业负担和确保实现真正的环境效益。在实施一个新的环境税种前，ACCA建议全球各国政府作出以下评估：

针对环境目标实施的现有环境税的效果；

可能更有效的其他方法，包括监管或自愿协议；

相比其他政策措施，环境税能更有效地实现规定的环境目标的可能性；

全球其他国家的最佳实践；

对企业竞争力产生的影响以及在出现意料之外的破坏性后果后能修复状况的容易程度。