英日公私合作模式启示

在PPP项目进行过程中，公私部门都需要面临很大的风险。倘若风险偏向任何一方，都会对项目的实施产生不利影响。英国传统PFI项目中风险转移不当，造成了公共项目债务过多而面临破产的局面，这对我国PPP发展是一个警示。

2015年被业界称为中国PPP元年。2016年3月，总理在政府工作报告中指出：“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”总的来看，PPP在中国历史不久。英国则是全球PPP的先行者、收获者。英国、日本的探索，对于中国发展PPP富有启发意义。

英国：从PFI到PF2

上世纪80年代，撒切尔夫人担任英国首相后，大力推行将公共部门持有的企业私有化的措施，并严厉打击私人投资公共基础设施建设的行为，以保证政府对于英国公共基础设施建设及公共财政的掌控。政策后，直接导致了部分重要基础设施的建设由于政府无法支付而搁浅，引起公众的强烈不满。80年代后期，政府通过了达特福德大桥、赛文大桥和英法海底隧道实施采用私人投资的方案，上述基础设施的成功建设大大鼓励了“私人投资用于公共基础设施建设”的做法。1992年起，针对公路建设、垃圾与污水处理、教育和卫生等部门及政府办公和社会福利房建设方面，英国政府开始全面推行私人融资计划（PrivateFinanceInitiative，PFI）。英国多数政府部门有与私人部门合作的经验，同时，随着PFI发展的深入，除上述公共领域外，PFI还广泛用于国防、水务等领域，截至2014年3月，英国共有728个PFI项目，资本总额566亿英镑。

尽管PFI在英国推行了较长时间，也做出了较为突出的贡献，但是随着问题的不断暴露，越来越多民众对其持怀疑与反对态度。支持者认为，PFI通过将私人企业引入公共服务的提供过程中，缓解了公共财政压力，同时企业能利用其效率和创造力来管控风险并提高公共服务质量。PFI模式下，政府由公共服务的提供者转变为购买者，私人部门负责公共设施的建设、维护，并从政府获得长期稳定的费用支付，公众得以享受高效优质的公共服务，最终实现三赢。而反对者认为，由于近年来PFI项目花费太高、建设运营进度较慢、风险分担不合理，同时其操作过程、财务方面并不公开透明，导致私人部门在公共设施运营变得岌岌可危的情况下还持续牟取暴利。2008年全球金融危机及欧债危机对英国PFI项目的长期债务融资产生了巨大的负面影响，而新世界金融市场秩序和新会计规则的建立，使得传统PFI费用估算的方式无法与新规则同步。双重压力下，2011年英国财政部宣布对PFI进行改革，次年12月《公私合作的新方式》（NewApproachtoPublicPrivatePartnership），宣布推出PF2。PF2作为传统PFI的改进版，其在操作透明性、风险分担方面做出了明确的规定。目前，在英国的小学校舍建设项目中已采用了PF2模式。

《公私合作的新方式》将传统PFI的主要问题一一列出，并提出了相应的解决措施，以期在新的融资项目能平衡社会资本与公众之间的利益，同时鼓励社会资本对公共服务项目进行长期投资。

首先，传统PFI项目中，股权投资者的获利较高，这导致了部分公共项目在负债严重的情况下投资者仍继续获取巨额的资金，因此在PF2中，政府作为少数股东出资参与所有PF2项目，以降低杠杆比率并促进长期的稳定投资。同时，股权募集的过程中，政府要求提高资本金比例，政府资金在股本金中以小股东的方式进入，这样既能缓解私人投资者的融资压力，又能避免自己在参与角色中的集权，并降低政府参与的风险。由于政府资本的参与，PF2模式下的股本金比例从传统PFI的10%增加到20%-25%。

其次，由于传统的PFI项目采购招标过程过于复杂，不仅拖延了项目竞争过程，还大大提高了交易成本，项目服务的物有所值评价也成为“纸上谈兵”。在PF2中，政府提出的改革措施主要有：整合管理机构的职能，强化IUK（英国基础设施局）的作用，依托中央部门的专业力量进行采购；其次，IUK等专业机构有权对地方政府的采购计划进行审批，同时规定，除财政部首臣特批的项目之外，发包方的采购时间不能超过18个月；推行采购流程化、简洁化和标准化制度，即利用标准、精简的资源配置原则和关键条款来推行项目的进行，缩减项目审核流程。

第三，针对传统PFI项目要求服务涵盖面广、灵活性不足的问题，PF2中明确规定，部分卫生餐饮等零散的小型服务不再纳入合同以降低成本；同时，在服务内容的增减方面，公共部门被赋予了更大的裁量权，并对服务的提供进行定期评估，以保证PFI项目进行的公平性与有效性。

再者，传统PFI项目的透明度不足，这对项目的成功实施及推进造成了很大的阻碍，因此在PF2中，英国政府将信息透明作为改革的核心。将政府的审批流程公之于众，使企业对项目有更大的确定性和把握；针对部分政府持有股权比率较大的PF2项目，要求其年度报告提供详细全面的财务信息；要求私营部门提供实际的和预测的净资产收益率，用于信息；对未来PF2项目产生的负债情况进行及时披露，为项目发包方提供更多必要信息，使他们能更有效地管理PF2合同；通过更规范的措施，满足公众对私人承包商的信息需求，包括建立制度和程序，如对项目资金的使用情况适当公开、在项目公司董事会中引入政府和相关代表的观察员制度。

除了上述改革之外，针对传统PFI项目中风险转移不当、债务资金短效等问题，PF2中通过鼓励公共部门更多参与到风险管理、优化债务融资结构以及制定新的评估指引，来提高长期债务资金的可得性，并更为深入地对项目物有所值评估进行指引。

日本：重视法律、人才

1991年，由于泡沫经济的破灭，日本开始进入经济低迷期。这严重影响了日本民营经济的发展，也阻碍了“将民间活力导入公共服务领域”的改革。1999年，为了缩小政府规模，日本政府在借鉴英国推行PFI模式的基础上，并推行了《利用民间活力等以促进公共设施建设之法律》（PFI法），以期能够激活并创新日本政府的购买服务制度，同时激活民营经济的力量。日本的PFI法一改由政府负责提供基础设施的传统，采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式，在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。PFI法颁布后的第2年，日本时任首相随即颁布该制度的基本方针并成立“内阁府民间资金等活用事业推进室”，责令其制定有关操作流程、风险分担、合同方式以及监管体制等方面的实施细则。

日本的PFI法坚持以效率性、公平性、透明性、客观性以及合同主义为基本原则，允许政府部门充分利用社会力量在资金、管理以及技术等方面的优势，通过“性能发包”和“项目融资”的方式将公共设施等的设计、建设、维护以及管理运营等业务一揽子外包给由不同企业等组成的特定目的公司（SPV），SPV可以通过服务购买型、独立核算型或者混合型项目模式，采取BTO、BOT、BOO、RO等方式实施项目。而作为购买主体的政府部门必须事先制定购买服务的内容和质量要求并实施监管。

引进PFI模式之后，十几年的时间里，日本的PFI发展迅速，并取得良好的经济效益和社会效益，PFI由此成为日本公共基础设施建设的核心力量。截至2015年3月末，日本PFI项目总数达到45015件，项目资金累计达489亿日元，基本实现以最少的经费获得最大的效果、构建政府与社会力量之间的合作伙伴关系以及激活经济并创造新型产业等政策目的。

日本在PFI推行过程中，在健全和完善PPP模式的相关法律方面走出了重要的一步。政府通过立法手段推动公共服务向社会开放，1999年通过了《民间融资社会资本整备（PFI）法》；通过政府文件形式明确了“民间能做的事交给民间去做”的改革指导原则；相继公共服务改革的政策框架与推进PPP实施的五个“指南”等。这些举措为PPP模式在日本的推进与展开创造了良好的法律、行政和政策实施的保障和环境。2009年，日本政府进一步修订、完善了PFI法，将原来法案中规定的PFI活动只针对道路、医院、国家及地方自治体的办公楼等实施，扩大到人造卫星领域，即将社会力量引入宇宙开发领域。同时，对于事前的风险评价及公共部门与私人部门的权则划分方面，日本还专门颁布相关政策，以确保PFI能在法律的框架下顺利进行。

同时，日本极其注重对人才的利用。首先，专门成立了PFI推进委员会，在全国范围内实现了中央政府统一领导、地方政府、PFI推进机构及行业组织共同运作管理。其次，日本政府在PFI发展过程中大力鼓励民间咨询机构的发展，因此，日本涌现了很多专门从事大型工程项目管理及PFI项目咨询的管理顾问公司。第三，在日本的东洋大学专门针对PFI发展成立了公私合作专业，主要针对城市管理、财务和法律政策进行深入研究，为PFI发展不断输送人才。

中国：发挥后发优势

在PPP发展起步较晚的情况下，我国有后发优势，能汲取发达国家的经验。从英国PFI改革和日本PFI发展的案例中我们可以看到，在PPP模式下，政府既是特许权协议的当事方，又为项目的运作提供政治和法律环境。因此，政府在PPP制度构建方面，首先应做到在最高层面提供足够的政治支持，同时应根据公共服务类型的不同进行各自框架的细化与分类，除了政策法律框架以外，PPP程序、评估、监督等技术规范都是PPP发展中必不可少的政策支持。

具体说来，公共部门应在核准项目时首先确立PPP的法律地位，再根据当前的经济环境、项目具体情况等条件建立适合项目发展的程序，通过市场选择合适的合作伙伴，并全面评估合作伙伴的建设及运营实力，以尽量减小资金运作风险。另外，公共部门以效率监管为前提，在市场准入、价格和普遍服务监管等方面应确定清晰的边界。

其次，在全球经济下行的趋势下，应根据现行的经济形势、我国特点设计必要的激励机制，进一步调动民营经济的力量，也能较好地保证公共项目建设的顺利进行。例如，在PPP项目进行中，可借鉴英国PF2的奖惩机制，若私人部门提供的产品不达标，公共部门有权削减支付额，这样能促使私人部门更为有效地运营，并提供优质的产品和服务。

再次，合理的分担风险是PPP项目进行顺利的核心。PPP项目往往具有投资工期长、投资金额巨大、不确定因素多等特点，在PPP项目进行过程中，公私部门都需要面临很大的风险。倘若风险偏向任何一方，都会对项目的实施产生不利影响。英国传统PFI项目中风险转移不当，造成了公共项目债务过多而面临破产的局面，这对我国PPP发展是一个警示。因此，我国在PPP项目中，首先应遵循大型项目建设和运营的一般规律，将风险在参与方之间进行合理、公平的分配，这是保证PPP项目运营成功的基础。

此外，专业化机构和人才是PPP发展的必要支撑。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营，进行结构融资，这需要参与方能在法律、金融、财物和工程建设等方面有较为深入的研究。同时，PPP模式一经采用，便面临着长期专业的评估、多方面的合同谈判，以保证PPP项目的资金合理运行和风险合理分配等。因此，专业化机构成为PPP推进的必要保证。