关于完善政策审计的几点建议

摘要：政策审计近年来受到人们的广泛关注，但国内该项领域的研究尚处于起步阶段。文章从对政策审计内涵的理解开始，分析了当前政策审计面临的难题，并提出多个关于完善政策审计的建议。

关键词：专家评审；人才知识平台；内审新常态

从二十世纪八十年代以来，经历三十年的发展，我国国家审计不断发展，在以合规性审计为主的审计工作中，查错纠弊，解决了不少的大案要案。然而，近十几年来，随着社会经济形势的不断变化，我国政府也面临着新的挑战，这对我国的国家审计也提出了更高的要求。进入二十一世纪以来，我国国家审计就在努力转型，在坚持合规性审计的基础上，不断扩大绩效审计的开展，但对比国外的绩效审计的发展仍显不足。2014年10月9日，国务院的《关于加强审计工作的意见》首次将政策审计明确纳入了审计做工范围。政策审计作为国外一项热门审计在中国得到了发展，政策审计能否发挥作用，受到国内广泛的关注。

一、对政策审计的认知

人们对于政策审计的理解，往往停留在绩效审计，认为政策审计即为以政策为审计对象的绩效审计，因此很多学者常常出现政策绩效审计这样的称谓。然而，绩效审计强调3E的原则，以投入-产出模型为核心，想要依此对政策进行评价，只能等政策实行了一段时间有了成果才可以进行。因此，这样的政策审计往往以政策执行跟踪审计为主，审计的时间点相对靠后，只是依靠查错纠弊来保持威慑监督，而且往往以资金流向为切入点，思考问题的角度较为狭窄，对政策的评估作用难以发挥。

刘家义审计长在“国家审计与国家治理”的报告中提出“面对新形势、新任务和新要求，审计工作必须不断总结经验、寻找差距，不断调整和校正发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，不断适应有效服务国家治理的需要，推动国家治理的完善和改进。”因此笔者认为，作为一项新兴的审计工具，从本质上来说，政策审计是政策的内生免疫系统，不应局限于绩效审计的观念，我们应当丰富政策审计的内涵，改革创新，使政策审计成为促进中国国家治理的利刃。

二、政策审计面临的挑战

目前政策审计的推广依然存在难度，笔者将其面临的挑战分为两大类：

（一）政策审计执行的难度

政策审计执行的内容范围，国家的政策势必要涵盖人们生活的衣食住行等等方方面面，政策审计的内容必然也就纷繁复杂，跨越多个学科，主流的法律、财会、计算机、环保、医疗等等需要专业的知识储备，不常涉及的地方也要有所了解；政策的时间差异也带来评价标准的变化，这也是政策跟踪审计中的难点。

政策审计执行的地域范围，小可以到相邻的村与村，大可以牵扯到地球对立面的国与国，跨行政区域执行审计带来了不少的压力，例如最近火热的浙江特色小镇政策跟踪审计，每个城镇的建设都与周围行政区域息息相关，而各地的政策方针有所差异，这对于政策审计工作的展开带来了挑战。

政策审计执行的部门范围，审计工作的开展绝不仅仅是审计部门所能完成的，审计计划的开展，审计资料的获取，审计结果的转换，都需要有关部门予以配合。一项政策从制订到审批到实行到验收，前前后后牵扯进来的部门不计可数，这对审计工作的展开带来了巨大的挑战。

（二）执行政策审计的难度

1. 相关的法律法规、规章制度不够完善.缺乏合理的评价体系。我国政策审计开展时间较短，该项领域的研究成果较少，执行层面缺乏有力的依据，各种评价缺乏有效的标准.对比英美等国的政策审计，都是通过具体的法律制度保障审计工作的开展。而我国政策审计在开展过程中，对于如何组织工作、实施步骤、收集测评等等一系列活动缺乏有效指导。

2. 人才队伍建设不够完善。无论审计技术方法日新月异地进步、革新，人永远是工作的主体。我国的审计部队存在着年龄结构老龄化、知识结构过于集中、综合技术能力不强等等一系列问题，然而执行政策审计对审计人员提出了更高的要求，能否有效地完成既定目标和任务缺乏有力的保障。

3. 审计体制存在漏洞，我国审计机关的独立性问题的严重性日益显著。作为行政隶属型的审计体制，目前我国的审计机关依然要接受本级人民政府和上级审计机关的双重领导，接受政策审计的组织却也是自己的领导者，审计的内容受到限制，审计的独立性仍然无法得到保障。即使我国正在不断推广“审计全覆盖”和审计体制改革，但从本质上来说，这是我国国家审计的作用没有得到足够的重视，国家审计的职能没有得到完全的执行。

4. 审计成果的转化十分困难。审计机关的处罚权力有限，对于查到的问题，审计机关或者处罚的力度不够，或者移交困难，想要执行政策跟踪审计和政策评估也难以实现。当前政府对于审计成果的公开程度也非常低，这也限制对于审计参与的途径以及审计人员获得群众信息的道路。

三、完善政策审计的几点建议

我国的政策审计仍处于探索前进的阶段，对政策审计的理论研究起步也较晚，尚不成体系。虽然国外有更为成熟，发展更好的案例，比如美国，但是由于中国特殊的政治体制与环境，必然不能生搬硬套国外的模式。在此，笔者从多个角度出发，提出关于完善我国政策审计的几点建议。

（一）加强法律法规、制度体系的建设，构建评价体系。

在中国，想要推进一个项目的运作，最好的办法无疑是将它写进法律，编辑成文。任何重大的成功都不是一蹴而就的，当前想要完善政策的发展，必然是要经过实践的探索。笔者认为，政府应该出台相应的暂行办法，寻找试点开展实践研究，提高社会各界的关注，引导学术界从理论上探索政策审计的前进方向，完善制度，构建评价体系，也为政策审计的正式推广打下基础。

（二）构建专家评审制度。

对于政策审计而言，无论是对于政策还是对于审计，不论是发现问题、跟踪调查、评价监督的多个方面，社会各个层次都能够提供大量的帮助和建议。如果能够动员社会各阶层的精英参与进政策审计过程中，必然能够发挥出更大的作用。

因此，笔者设想了一种模式：对于国家级的重大政策在决策之前，由社会各阶层的精英代表组成专家组，对该项政策进行一次评审。评审的具体内容主要包括两个方面：对该项政策的修改建议以及建立一套合理的绩效评价指标。该专家组只拥有修改的建议权和构建绩效评价指标的权力，并不妨碍决策权的执行。政策通过后，由相关的审计机关对政策执行情况根据绩效评价指标进行跟踪审计，就审计成果与专家组进行政策评价，共同得出审计报告，并向行政部门反馈审计报告。

该模式有几大优势，一方面将政策审计的影响力扩大到政策决定层面，使得政策审计对政策的调整功能得到了进一步强化，另一方面在扩大社会公众参与程度的同时解决了缺乏合适的评价指标以及审计人员缺乏专业知识的问题，充分发挥审计监督和评价的职能，为政策的运作保驾护航。

（三）推进人才知识平台建设。

笔者以为，对于审计人员的素质问题，光靠提高审计人员的知识、技能、从业资格等是无法起到关键的作用的。政策审计将面对的范围如此之广，从时间和精力以及金钱的角度来看，审计人员光靠学习是难以达到要求的。而构建庞大的审计团队也无法从根本上解决这一问题，而且对于资源来说是存在浪费的可能。因此对于这个问题，笔者提出个人的设想。

由政府出面牵头，建设一个专业为政策审计服务的人才知识平台，接纳满足条件的专业知识领域的人才和审计机关，借助网路平台，将两者相互联系起来。审计机关相关的需求和专家咨询费用，专家根据自己的专长和意向接受委托，提供专业知识服务。

该模式致力于解决人员素质的问题，我们可以对比美国的审计团队的构建即是多领域人员的合作，该模式还能有效地利用起社会的资源，充分利用政府在国家审计中的主导地位。

（四）加强内审建设，使内审成为新常态。

对比中美两国的审计现状，我们可以看到，美国的国家审计中绩效审计占了绝大多数，而中国依然是合规性审计为主，而这一差别最主要的原因在于，美国拥有较为完善的内审体系。对于合规性审计业务这一块来说，内审部门更了解该组织的情况，能够更为有效地对财政财务进行确认和监督，因此美国的国家审计才能在利用内审的工作基础上开展广泛的绩效审计。

当前我国想要发挥政策审计的作用，绩效审计的发展必不可少，然而中美两国审计事业的发展历史相差巨大，结构的调整不可能一蹴而就。因此笔者认为，我国审计事业的发展方向应该定位为：完善内审体系，调整国家审计业务方向。具体而言，通过法律的方式提高内审的地位，构建成熟的内审体系，将合规性审计业务更多地交由内审来完成，国家审计逐步增加绩效审计的项目，为政策审计的发展积累经验。

（五）调整审计体制

目前的国家审计体制下，审计的独立性受到了严重的限制，审计的作用无法得到充分的体现。如果希望政策审计取得实质性突破性的进展，那么审计体制的改革将是必经之路。

审计体制的改革分为两块，一方面我国正在努力探索省以下人财物统管，另一方面是关于审计。很多人都在探讨审计署升格的问题，诚然，审计署对人大报告，实行“一府三院”的政治体制是理想的，但是综合目前中国的政治格局来看，人大领导下的“审计院”，其实际执行力未必能超越当前的国务院领导下的审计署。

因此，针对政策审计，笔者提出两方面的建议。针对地方审计机关，加快省以下人财物统管这一制度的推广；针对审计署，应该进一步强化它的独立性，笔者赞同当前环境下继续由国务院继续领导审计署，但是审计署应该拥有对其它部门实质性的监督、处罚的权力，而不是在走过场，即使权力不大，也要保证审计署的威慑、警示作用，要让审计署的审计报告拥有话语权。

四、结论

综上所述，笔者想要最终传达的是，想要短期内使得我国的审计事业突飞猛进，是不科学的。政策审计确实是我国审计事业在转型时期的重大探索，为此，我们需要的是摆正心态，不断求索，在实践中寻找适合中国的特色审计道路。

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（作者单位：南京审计大学）