对完善我国当前行政复议制度的几点构想

作者简介：叶文杰，（1983.12-）男，汉族，浙江省丽水市，四川大学法学院2010级法律硕士专业研究生。

摘要：行政复议制度承载着行政救济和行政监督的双重制度功能，它是我国行政法制建设的重要制度资源，在社会生活中发挥着积极的作用。虽然新中国成立以来我国的行政复议制度在社会主义法制进程中不断地发展和完善，但在立法和行政复议实践中，仍然存在诸如“复议机构独立性差、复议受案范围小、审查方式单一、复议人员专业性差以及众多程序性保障制度严重缺失等”严重制约行政复议制度功能发挥的问题，亟待我们解决。

关键词：行政复议；完善

为了充分发挥行政复议制度在依法行政中应有的功能，针对我国行政复议制度在立法和实践中存在的不足，借鉴一些国家和地区行政复议制度的成功经验，结合我国在推进依法行政和保障公民、法人、以及其它组织的合法权益方面的现实需要。笔者就如何完善我国行政复议制度提出几点肤浅的构想。

一，建立统一的、相对独立的行政复议机构

建立统一的、相对独立的行政复议机构，是发达国家推行行政法治所得出的成功经验，也是健全和完善我国行政复议制度的方向。借鉴韩国和我国台湾地区行政复议制度的经验，结合我国的具体国情，设立新型行政复议机构模式——行政复议委员会，其具体作法为：一是在县级以上各级政府设立复议委员会，其负责人由本级政府分管政法的领导人兼任，并配置3名专职复议工作人员。二是取消在各职能部门设立的行政复议机构或其复议职能。三是从各职能部门的法制工作机构中以聘任制的形式抽调1名具有法律专业知识，有较高业务水平的工作人员以兼职的方式参加到行政复议委员会当中（税收、金融等专业性较强的部门抽调的人数可以稍多一些，以满足来自上述部门的复议案件复杂性和专业性的要求），这些工作人员在完成了与自己有关的工作以后，仍回到原来的职能部门。四是聘请社会公正人士、法律工作者参加到行政复议委员会中来，且人数不少于总人数的1/2。五是在具体办理行政复议案件时，一般应由3人以上单数的复议人员参加，复杂疑难案件或社会影响较大的案件应在5人以上单数，且必须有一定数量的社会公正人士和法律工作者参加，其所占比例不应低于参与办案人员的1/3。 六是行政复议委员会采用民主集中制、少数服从多数的工作原则开展复议工作，遇到疑难案件应提交复议委员会集体讨论决定，详细制作笔录，不同意见应记录在案。这种新型的行政复委员会在一定程度上增强了复议机构的独立性和专业性，同时由于复议委员会组成成员绝大多数是兼职参加复议工作，不需另外占用行政编制也符合行政机构精简的要求，另外对现有行政体制的改变也较小，有利于改革稳步持续开展。

二，逐步扩大行政复议的受案范围

首先，应逐步扩大抽象行政行为的复议范围。抽象行政行为适用范围广，涉及对象多，将多数抽象行政行为纳人行政复议的范围，有利于从源头上纠正不合理的行政行为。具体哪些抽象行政行为可以被纳入行政复议的范围，应结合复议工作的具体实践、制定抽象行政行为的主体及该抽象行政行为适用范围的大小来确定。

其次，应将行政机关的内部行政行为纳人行政复议的范围。应允许当事人提出复议申请。这种将内部行政行为排除在行政复议的范围之外的做法不符合现代行政法治的平等精神。为了实现对行政行为的全面监督和充分保障行政机构内部工作人员的合法权益，有必要将内部行政行为纳入行政复议受案范围。

三，设置多元化的审查方式

我国行政复议的审查方式主要是在行政效率原则指导下的书面审查方式。这种单一的审查模式存在的弊端，在此不再累述。现代复议制度本质上应围绕辩论展开，反映现代纠纷解决机制是否公平、公开和自治的一个重要标准，即在纠纷解决过程当中当事人能否充分地行使辩论权。值得欣慰的是国家已经意识到了这一问题的重要性，并在刚刚颁布的《实施条例》中有所体现。《实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”但从其行文和措辞中不难看出，行政复议机关对究竟选择何种审查方式的随意性还是很大。故笔者认为，我们可以借鉴我国台湾地区《诉愿法》中关于审查方式的规定，建立起比较系统的行政复议审查方式体系，并严格依据案件具体情况来决定适用相应的审查方式，主要包括以下几种审查方式：一是书面审查方式：主要适用于事实清楚，争议不大，社会影响较小的复议案件。二是言辞辩论方式：主要适用于案件涉及多个当事人，案情比较复杂，双方当事人对案件基本事实的认定有不同意见或案件的处理结果对社会影响较大的案件。三是听证方式：主要适用于那些案情重大复杂且案件的处理结果对整个社会具有普遍意义的案件，但涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件作为例外。多元化的审查方式要求依据案件的具体情况来选择不同的审查方式，既符合用行政手段解决争诉的高效性，又有利于保证处理结果的公正性。

四，取消行政复议终局裁决，切实保护行政相对人的合法权益

由于立法上的原因，我国对部分复议案件适用了“行政复议终局裁决”。对于行政复议决定的最终效力问题，国外多数国家是持否定态度的，他们认为司法诉讼是最终救济，不存在不受司法审查的行政行为，确立了“司法最终解决”的原则。法国的行政救济制度中，无论是善意救济还是层级救济，都赋予行政相对人对复议决定不服时可以提起行政诉讼的权利。英国的行政裁判所制度中也明确规定了裁判所的裁决具有可诉性。随着我国加入世贸组织，与国际接轨的步伐越加迅速，依据WTO有关协议对缔约方的司法救济提出了明确的要求，要求纠纷应由司法进行裁判，为当事人提供更为合理、公正的救济渠道。因此我国应借鉴“司法最终审查”的理念，顺应各国纠纷解决机制中规定“司法最终解决”的发展趋势，在立法上逐步缩小行政复议终局裁决案件的范围，直至彻底废除这一制度。另外，在今后的立法和修订过程中，应逐步统一各行政法律、法规间有关案件受理范围的规定，尽可能的消除他们之间存在的法律冲突，从而最终消除因为受案范围不一致而产生的这一类行政复议终局裁决案件。这不仅有利于适应WTO的要求，而且也有利于切实全面、广泛地保护行政相对人的合法权益和维护社会的稳定团结。

五、结束语

行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分，在法治建设和依法行政的进程中发挥着重要的作用。如何在立法和执法实践中消除行政复议制度上的缺陷，推动行政复议工作取得突破性进展，是一个亟待重视的问题。理论上的研究与探讨，仅是为了更好地发现行政复议制度实施过程中存在的问题，并对问题的解决提供一些较为合理的参考建议，而行政复议制度的完善更非一日之功，需要立法机关、行政机关、法律专家乃至全社会长期的共同努力。我们相信，随着社会主义法治建设的深入发展和依法行政的有效推进，我国的行政复议制度必将日臻成熟与完备。（作者单位：四川大学法学院）

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