试论我国行政复议制度的完善

中图分类号：D922.1 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）11-000-02

摘 要 行政复议是行政法治的必然要求，是行政民主的重要体现。健全有效的行政复议机制对切实保护公民的合法权益，实现行政法治具有特别重要的意义，也是社会稳定与发展的基础。

关键词 行政复议 完善 建议

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向上一级行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查并作出处理决定的活动。行政复议是行政机关在行使其管理职权时，与作为被管理对象的相对人发生争议，根据相对人的申请，由该行政机关的上一级行政机关对引起争议的具体行政行为进行复查的一种具体行政行为。

一、行政复议的特征和作用

（一）行政复议的特征

1．行政复议是行政机关的活动，所要解决的是行政争议。是上级行政机关对下级行政机关进行层级监督的一种较为规范的活动。

2．向行政机关提出复议申请的只能是与某一具体行政行为有利害关系的管理相对人。行政复议主要以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。

3．行政复议必须按照法定的程序进行。管理相对人提出复议申请必须在法律、法规规定的期限内提出。复议机关受理复议申请、进行调查取证、组织审理都须依法进行，并在法定期限内做出复议决定。

（二）行政复议的作用

1．通过行政复议，上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行审查，对下级行政机关违法或者不当的具体行政行为做出相应的纠正决定。包括对程序上有欠缺的，责令补正；对不履行法定职责的，限期履行；对具体行政行为主要事实不清的、适用法律依据错误的、违反法定程序影响管理相对人合法权益的、明显不当的决定，予以撤销、变更以及责令重新做出具体行政行为；查明违法或者不当的具体行政行为产生的原因，找出行政机关在执法活动中存在的问题，促使下级行政机关采取相应措施，改进行政执法活动，防止今后再出现类似问题。

2．通过行政复议，可维护行政机关依法行使职权的行为。行政复议是一种法定行为，必须严格按照法律规定的条件和程序进行。管理相对人对具体行政行为不服，申请复议的机关、条件、方式和期限等都必须符合法律规定。复议机关经过审理，对适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限和程序的具体行政行为予以维持。行政复议一般为一级复议。行政复议决定一经送达即发生法律效力。管理相对人对复议决定不履行又不的，行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。这样，既有利于争议的解决又可以避免管理相对人找行政机关纠缠不休。从而使具体行政行为的合法性及时得到确认，有效地提高行政管理工作的效率。受理、调查、审理行政复议案件，并依法做出复议决定，是行政复议机关代表国家行使的职权。认识行政复议对行政机关行使职权的作用，保证复议活动合法、公正地进行，对于依法行政具有重要意义。

二、行政复议制度存在的问题

我国的行政复议救济以1999年10月1日起施行《中华人民共和国行政复议法》作为依据，该法目前的主要不足在于：

1．行政复议制度的救济功能有待进一步加强。在行政复议制度的实际运行中，因工作人员专业素质不高、政府的复议理念缺乏等，有的地方和部门不积极受理、审查符合法定条件的行政复议案件，相互推诿、敷衍搪塞，并且行政复议办案质量不高，使行政复议运行环境不畅，行政复议机构形同虚设；另一方面，因是一种行政系统的内部监督机制，公民对这些复议机构信任程度不够。

2．行政复议机构既不独立也不规范。在我国，没有相对统一和独立的行政复议机构，我国各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况，多可设立主管行政复议的工作机构，所以实践起来难以协调一致。

3．公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济。我国《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，公务员合法权益受到侵犯时不能得到及时、有效的救济。

4．行政复议对抽象行政行为只作极为有限的监督。《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政行为有限的纳入到了行政复议的范围，对于行政法规和规章，行政复议仍然不能发挥监督作用

三、强化行政复议功能，完善行政系统内部的救济机制

加强行政纠纷解决机构的独立性和权威性，是完善行政救济制度的当务之急，从我国行政救济的实践来看，纠纷解决机构欠缺独立性和权威性，是制约行政救济制度功能发挥的最大障碍。纠纷解决机构受制于其他机关和领导个人意志，无法保持中立，不能公正执法纠纷解决机构还欠缺法律上的权威性。针对我国行政复议法的缺陷，借鉴他国行政系统内部救济的先进做法，我国的行政复议要做好进一步的工作。

1．全面扩大行政复议范围。《行政复议法》对原有行政复议范围有较大拓宽，但仍有若干明显不足。例如，局限于外部行政行为，对于行政机关对其工作人员的任免、处分以及待遇问题，还不能申请复议，只能走一般的申诉途径。立足于公正解决行政纠纷的目标，应当允许所有的行政行为，都可以申请复议。同时，对复议结果不服的，当事人有权向法院。

2．加强复议机构的行政复议能力。基层行政复议能力弱，机构建设差，无法适应争议解决实践已成各界共识。但自《行政复议法》实施后，“切实加强复议机构建设”屡屡出现在高层文件中，却没有实际动作。市县苦于机构、编制数量所限，大多无实质突破。鉴于我国现行的行政救济机构行政化倾向严重，我国在完善行政救济制度时应借鉴我国台湾地区的做法，改变行政救济制度的行政色彩，强化行政救济机构的独立性，建立相对独立的复议委员会。复议委员会由行政机关、管理专家和法律专家共同组成，其与所在行政机关只是指导、咨询关系，复议委员会在进行复议时，只服从法律、法规和规章。行政复议人员素质是提高行政复议能力的关键，但目前缺乏行政复议人员能力与素质的统一要求，能力的参差不齐，严重制约着定纷止争水平。广大复议人员应象司法系统一样，由特定机构统一的培训规划，从复议理念、案件审理、新型案件、新颁法规等多方面有计划地培训基层复议人员。各机关的复议工作人员应注意专业化和多元化结合。

3．加强复议程序的保障。目前，我国基层行政复议缺乏权力保障，审理案件干预多，下级政府不支持，同级部门不配合，司法机关难协调，复议决定难执行。行政复议工作缺乏物质保障，没有经费保障，没有交通工具。改变目前行政复议以书面审查为原则的方式，引入听证程序，保障复议当事人质证、辩论和聘请律师的权利；除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政复议应当公开进行，接受各方监督；除简易案件外，证据应当经过当面质证，未经当面质证的证据不得作为裁决的依据，以避免暗箱操作；要有明确的管辖与时限规定。

4．规范审理机制。行政救济应有法定的运转原则与机制，但行政复议法实施多年，条文抽象而难以把握，是否适用调解，是否开庭审理，是否禁止不利变更等基本原则均无明确立法；调查、证据适用、中止、终止、转送等运转环节仍然依赖各地摸索，缺乏基本的审理程序规则、证据规则、法律适用规则，与明确统一的行政诉讼制度相比，行政复议没有章法可循。

5．保持行政复议机构的相对独立性。根据现行《行政复议法》的规定，行政复议机构仅仅是行政机关内设的一种参谋性、从属性机构，无实际的复议权力。行政复议机关的行政负责人掌握着复议决定权。由于行政复议机关是复议被申请人的上级机关，或者是被申请人本身，因此复议结果与复议机关有着密切的或者切身的利害关系。为维护自身的狭隘的眼前利益，复议机关难免偏向被申请人一方，因此很难坚持合法、公正、公开等原则。为充分保障行政相对人的合法权益，应使行政复议机构相对独立。复议机构的工作在性质和程序上司法性较强，类似于简易司法活动，必须坚持复议机构独立复议、公正、公开和无偏私的原则。“可以借鉴我国台湾地区的做法，由行政机关、管理专家和法律专家共同组成复议委员会，实行合议制度，这样有助于树立行政复议公正、权威的形象，获得当事人的信赖。”复议机构在机构设置、人员任免、待遇方面应加强独立性，减少各种干扰。

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