宁夏城镇化发展的现状、问题及发展思路探析

宁夏地处我国西北地区东部，国土总面积6.64×104km2。2012年，全区总人口为647.19万，共有5个地级市，2个县级市，县城11个，纳入城市统计的建制镇有23个，其它建制镇78个；2012年完成GDP约2327亿元，人均36166元。

宁夏自2002年9月做出“加快推进城镇化建设”的决策以来，城镇化建设取得了一系列进步。但与东部地区相比，尚有一定差距，且存在山川区域发展不平衡、产业聚集能力较弱、配套体制机制不健全等问题。

一、宁夏城镇化发展的现状及存在问题

（一）宁夏城镇化发展的现状

2012年宁夏城镇化率达到50.67%，比2002年提高15个百分点；三次产业结构由2002年的16.0：45.9：38.1调整到2012年的8.6：49.8：41.6，城镇面貌明显改善。目前基本形成了以银川市为中心、以沿黄城市群为骨干、以固原市为宁南区域性中心、以县城和特色小城镇为基础的多层次城镇体系。

产业发展方面，工业园区已成为宁夏工业发展的新主力，工业企业向园区聚集的趋势已经形成。“五大十特”工业园区和慈善园区已成为转移和扩大就业、提高居民收入、维护稳定的重要基地。2011年末，宁夏纳入统计的工业园区32个，共有入园企业2154户，实现主营业务收入1631.3亿元，利润106亿元，税金72.1亿元，安置就业人员26.9万人。

基础设施方面，城镇发展空间得到拓展，功能逐步完善。截至2011年底，宁夏城镇建成区面积约为632.47km2，占全区国土面积的9.53‰，其中城市和县城建成区扩展到502.38km2；城市及县城人均城市道路面积19.82m2，用水普及率92.86%，燃气普及率82.77%，生活垃圾处理率63.96%。县城以下建制镇镇建成区面积为130.09 km2，人均道路面积10.75m2，用水普及率79.79%，排水管道密度3.48km/km2，生活垃圾处理率33.02%。

配套机制建设方面，宁夏已在全国率先实现了城乡统筹的基本医疗保险制度全覆盖，并创建了“一制十二档”统筹城乡居民社会养老保险制度。

（二）宁夏城镇化发展存在的主要问题

1.城镇集聚能力和辐射带动作用有待进一步增强

相关研究表明，城市规模达到25万人以上才能形成专业化分工的优势，城市人口达到40万，才能维持零成本运转，衍生新的产业。截至2011年末，银川市城区户籍人口达到97万，规模接近特大城市；石嘴山市城区户籍人口40.12万，属中等城市；吴忠市、固原市、中卫市、中宁县城、青铜峡市城区户籍人口在10-20万人之间，属小城市；其它县区人口均不足10万。建制镇中只有宁东、金积、韦州等9个镇镇域户籍人口超过5万，其它建制镇平均约2.7万人左右。由于大多数县城、建制镇人口偏少，难以形成经济规模优势，导致产业集聚能力较弱，产业整体规模小、布局分散，对农村人口的吸引力有限。

2.区域发展不平衡，城镇之间发展协作不够

宁夏北部川区城镇化发展水平较高，沿黄城市带聚集了宁夏80%的城镇和84%的城镇人口，城镇化率达62%，高出全区近12个百分点。中部干旱带和南部山区受自然条件制约，经济发展水平低，城镇化率也较低。2012年，五市的城镇化率分别为：银川市75.04%，石嘴山市70.58%，吴忠市39.97%，固原市34.85%，中卫市32.5%，最高与最低差距达43个百分点。山川统筹协调发展、同步进入全面小康社会的任务仍然较重。

各市县在产业发展方面，存在发展特色不明显、趋同化突出等问题，特别是传统农业、多晶硅、风电、铁合金等行业，相关各市同质竞争问题突出。城镇基础设施建设方面，城市、县城和建制镇之间各自为政，水、电、污等重要基础设施尚不能共建共享。

3.多元化投融资体制尚未完善

据测算，城市每增加1个人口；平均增加10万元的公共设施投资，包括城市基础设施建设、房地产建设，以及医疗、教育、就业、养老等基本公共服务。据《宁夏人口发展“十二五”规划》，“十二五”末，自治区总人口将控制在675万人以内，按照“十二五”末期全区55%的城镇化率测算，预计到2015年，宁夏城镇人口将达到371.25万人，2012年末全区城镇人口为327.96万人，则2013-2015年，宁夏将新增43.29万城镇人口。按照城市每新增1人，平均增加10万元的公共设施投资计算，2013-2015年自治区将新增公共设施投资432.9亿元。

而目前宁夏多元化投融资体制尚未完善，多数城镇的公共设施建设完全依赖财政拨款，在现行城乡管理与财政体制下，城镇与村庄建设资金难以保障。此外，宁夏直接融资市场不发达，而银行作为重要的融资渠道来源，受到监管机构对地方政府融资平台的清理整顿影响，融资平台贷款业务受限，除交通、水利、保障性住房等行业以外，大部分基础设施建设项目开展较为困难。城镇化建设资金来源面临严峻考验。

二、宁夏新型城镇化发展的思路探析

（一）优化城镇化空间布局，科学确定城镇定位

将宁夏作为一个大城市进行规划建设，加快构筑“以沿黄经济区为核心、以固原市为次中心、以100个重点镇和3000个中心村为补充的城乡一体化发展”新格局。引导人口、产业重点向沿黄经济区集聚、南部山区重点向固原市及县城集聚、村镇重点向重点镇和中心村集聚。

按照城市定位和区域分工协作确定各城市的优势和特色主导产业，避免雷同。沿黄地区重在提升城镇建设的档次和品位。中南部地区集中资金重点支持水源有保障、交通便利、有一定产业基础的小城镇做大做强。

（二）强化产业支撑，吸纳农业转移劳动力

一是加快工业发展，调整产业结构，加强产业园区统筹规划，适度推进城镇与园区相向发展，促进“产城融合”；适度加快建设移民扶贫产业园，加大对农副产品加工、轻纺等劳动密集型项目的引进力度，增强就业吸纳能力。二是积极推进农业现代化，实施特色优势产业推进计划，扶持发展种养大户、专业合作社等新兴经营主体，发展多种形式的规模化经营。三是拓展提升服务业发展水平，利用自治区独特的旅游资源，大力发展旅游业，不断增强城镇吸纳就业能力，充分发挥其“最大就业容纳器”功能。

（三）建立健全促进农业人口转移相关制度，推动城乡一体化发展

1.推进城乡基础设施、公共服务一体化

提高城乡基础设施建设一体化水平，大力促进城镇基础设施向农村延伸，推动供排水、污水处理、垃圾处理、公共交通等基础设施的城乡共建、城乡联网、城乡共享，做好城乡各类基础设施的衔接，加快城乡电网、信息通信一体化。

2.促进城镇人口集聚，有序推进农业转移人口市民化

（1）建立健全农村土地确权机制，提高用地效率

加快建立农村土地确权相关机制，推进农村承包土地经营权流转，促进耕地资源向规模化、专业化集中，培育和扶植种植大户、农业合作社等，提高农业生产效率，加速释放农村剩余劳动力；推进农村宅基地使用权流转，对散乱、废弃、闲置的农村建设用地进行整治，通过宅基地置换城镇住房等方式，引导农民适当集中居住，降低人均用地标准，提高用地效率。

（2）采取多种方式保障进城农民住房，鼓励农民进城安家落户

进一步加大保障性住房建设力度，扩大其供应范围和供应对象，建议国家允许宁夏放宽保障性住房保障范围，将符合条件的进城农民纳入公租房和廉租房保障范围。在条件好的市县区探索以宅基地置换城镇房产、以集体经济组织中的资产所有权置换合作社股权的试点。支持农民在县城和中心镇依法依规建设租用住房。

（四）加快实施生态移民工程，加大山川统筹力度

加快实施中南部地区生态移民工程，将中南部不适宜生存地区的贫困人口进行移民搬迁，安置到近水、沿路、靠城的区域。引导移民形成特色种养收入为基础、劳务收入为主体的增收格局，促使分散在偏远山区和生态敏感地区的居民向重点城镇集中，发挥城镇集聚效益；同时解决沿黄经济区劳动力短缺问题，从而实现区域协调发展和山川互利共赢，推进沿黄经济区与中南部地区同步发展。

（五）完善相关配套制度，推进制度改革

1. 完善土地管理制度

一是创新承包土地和宅基地流转机制。积极探索使用农村集体建设用地的城镇经营性项目由农民或农村集体经济组织以多种方式参与土地开发经营的有效形式。二是根据国家有关政策建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩的政策、新增城镇建设用地指标与当地土地开发整理数量相挂钩的机制。三是建立区域统筹流转的土地利用机制与制度，探索集体土地所有权和使用权相分离，实行集体土地资产化管理，允许城市规划区内集体建设用地进入统一的土地市场。

2. 推进财税制度改革

进一步完善“营改增”、房产税、资源税、城市维护建设税等税收征收办法，逐步强化地方政府的主体税种，合理调整政府间的收入划分，不断增强市县级政府财力，减少对土地财政的依赖。加强城市政府为进城农民工提供公共服务的财力保障，形成激励吸纳外来人口的长效机制。加大生态补偿财政保障力度，保障生态建设和环境保护投入与地方财政收入同步增长。

3. 创新城镇建设投融资体制

（1）发挥政府主观能动性，合理利用政府财政资源

一是完善公共财政体制，整合国家和自治区支持小城镇建设的各类资金，统一捆绑使用，发挥资金最大效益。二是在有效防范地方政府债务风险的基础上，适当加地方政府债券和中期票据发行规模。三是对于政府投资类项目，以直接投资、资本金注入、投资补助等合法方式，向借款人注入资金或非储备土地的土地使用权等合规有效的经营性资产，建立持续稳定的现金流。

（2）创新银行金融产品

一是以金融机构或非金融机构为龙头，面向社会资本募集组建城镇化股权投资基金、产业发展基金等，根据城镇的整体建设与产业发展规划形成“项目包”，以基金为依托，开展“金融招商”，联合社会各类金融机构组成“金融要素包”，建立联合投融资机制。二是通过对集体土地所有权、土地承包经营权、土地流转经营权、农村房屋所有权等的确权颁证，完善农村产权价值评估、产权交易、流转担保机制，探索推行农村房产抵押贷款、土地流转经营权质押贷款等业务，为农民就业、创业提供资金支持，培育和支持种植大户、农业龙头企业，助推农业转移人口市民化和农业现代化进程。三是积极探索基础设施项目建设与具有收益的项目周边物业开发特许经营挂钩的投资建设和运营模式。

（3）鼓励多种主体参与城镇化建设

鼓励社保基金、住房公积金等公共基金参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设。按照市场化机制积极引导和大力支持国企、民企、外资企业参与新型城镇化项目的建设和运营，加大基础设施、公用事业领域向民间资本和外资的开放力度，鼓励和引导非公有制经济参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设，采取BT、BOT、TOT等方式参与基础设施建设，推动持续融资能力。