地铁涨价背后的逻辑

在地铁票价进行调整之时，我们都需要理性客观的对话，探究其背后真正的“因”，并尽可能使各方的立场得到澄清，而不是将问题泡沫化、情绪化

北京地铁票价的改革消息传出后，引起了轩然大波，至今仍余波未平。

地铁作为公共产品，政府适当的财政补贴原本无可厚非，但伴随北京经济的快速发展，人口资源环境的矛盾日益突显，教育、卫生、环境、三农等这些仰仗财政资金的诸多民生领域都在“等米下锅”，地铁应该占到多大权重，即使是补贴，政府资金用于地铁的哪一环节才能更好地体现使用效率等等，都需要我们对单一低票价的合理性进行充分论证。

很显然，各方分食的这块“财政蛋糕”，体量毕竟有限，若过多地让度于地铁，势必将挤占政府对其他民生领域的投入，因此，有关地铁价改的讨论不能只限于地铁本身，而理应放大到整个民生领域。

其实，地铁调价的政策诉求，并不存在社会认识上的难度。此前诸多的改革经历表明，公众对于公共产品价改的敏感度，主要来自实施层面的正当性是否充足。因此，在地铁票价进行调整之时，无论是此前的降还是今天的涨，我们都需要理性客观的对话，探究其背后真正的“因”，并尽可能使各方的立场得到澄清，而不是将问题泡沫化、情绪化。

准公共产品的双重属性

地铁作为城市公共交通体系的重要组成部分，在公交优先和惠民便民的原则下，自2007年以来，北京采用低票价政策，引导市民优先选择地铁出行，在一定程度上缓解了地面交通的拥堵，并对首都空气质量的改善做出了贡献。

“低票价凸显的是地铁的公益性定位，但地铁并非纯粹的公共产品。”首都经贸大学金融学院教授谢太峰指出，依据公共产品非排他性、非竞争性的状况，理论界将公共产品划分为纯公共产品和准公共产品，而地铁属于准公共产品，兼具着公益性和竞争性双重属性。

准公共产品是相对于非竞争性和非排他性的纯公共产品而言，尽管一个人的使用不能够排斥其他人的使用，但由于使用中存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题，就必须通过付费实现消费，而调节消费的“拥挤点”则取决于费用收取的标准。

既然是准公共产品，地铁票价的制定就必然要参考地铁的成本。据分析，地铁的成本构成包括三个部分：建设成本、运营维护成本、外部成本。其中，建设成本包含着银行贷款利息、设备折旧等资金成本；外部成本是指地铁投入运行后带来了交通事故、噪声、空气污染等因素产生的成本费用等。

实际上，除4号线等个别线路外，北京的地铁建设完全依赖于政府投入，以每公里平均投资6亿元计算，当前465公里的地铁运营里程，政府投入的建设资金约为2800亿元，这其中60%左右源自政府担保获得的银行贷款，除本金需要用政府财政归还外，政府每年还要向银行支付数十亿元的利息。

而个人支付的2元票价只是在平衡地铁基本运营的成本上做文章，仅仅是庞大地铁成本中很小的一部分，不足部分还要由政府提供财政补贴。

“2元通票施行的这几年，恰恰也是北京地铁建设的集中爆发期，地铁运营里程从2007年的120公里，到2013年底已翻了近4倍，达到了465公里。”北京交通大学经管学院教授肖翔指出，从120公里到465公里，地铁的运营维护成本也相应地大幅增长。

以总长度为28.2公里的北京地铁4号线为例，在港铁与北京市达成的4号线30年租赁期内，建设成本156亿元，运营成本185.8亿元，外部成本13.7亿元，总成本为355.5亿元，平均到每一年的运营维护成本约为2200万元。据此推算，地铁每年的运营维护已从2元通票实施之初的26.4亿元，增长到了75.9亿元。

而一味地沿袭单一低票价，导致了政府补贴压力的与日俱增，据2013年北京市财政局在市人代会上透露的数据显示，2012年，地铁补贴投入达36.9亿元。

“地铁2元通票的不科学、不合理、不可持续已是不争的事实，财政资金过多的补贴公共交通，已经挤占了其他民生领域的投入。”北京交通发展研究中心主任郭继孚指出，2012年北京对包括地铁在内的公共交通补贴达到了170亿元，占地方财政收入的比重为5.48%，在当年政府的民生投入比重中约为7.9%，比医疗卫生和社会保障支出都要高。

很显然，地铁涨价的理由只有一个，持续了八年的“地铁2元通票”运行至此，已不是一个科学合理可持续的运营模式，合理地分摊政府、市场、企业和个人在地铁运营维护中的成本，才是各方面要追求的最大公约数。

回归地铁本位

若从市场供需的角度观察地铁票价，2元通票与市场供需已是严重背离，地铁票价与居民的支付能力、地铁的运营维护成本已完全脱钩，也反映不出时间、里程等方面的差异性，导致了资源的浪费与效率低下。

公开数据显示，在2元通票的几年间，北京的财政收入从2007年的1492亿增长到了2012年的3314亿，增长了2倍多，城镇居民人均可支配收入从2008年的26738元，2012年达到了36469元。很显然，在所有与物价相关的指标均保持着10%年增速同时，地铁票价却从未变化。

“现在的地铁价格调整并不是在涨价，最多算是恢复到降价前的水平。”谢太峰指出，就现在广泛讨论的4-6封顶票价来看，即便是调整到2007年之前的最高5元，考虑到最近几年物价上涨、居民收入水平增加等因素，实际上还是在降价。

“调价不是也不能简单地理解为减轻地铁的出行压力，更不是要去除地铁的公益属性，而是要通过价格杠杆调整人的行为。”郭继孚说。

实际上，低票价福利与舒适的地铁服务已经成为一对不可调和的矛盾。

与地面公交不同，地铁需要特殊的运行环境，不仅要在封闭的空间内运行，而且需要电力等外部条件支持，但随着运力的增长，地铁日运送人群超过千万人次，由此也衍生出了大量的管理、安全等问题，更没有舒适性可言。

事实上，政府2元通票施行的初衷，在于引导公众出行优先选择地铁，但并非要与地面公交争夺客流，而现实中，地铁准时快速的特点和低票价策略，确实吸引了大量短距离、生活类人群的出行。

郭继孚告诉记者，通过分析公众的出行数据发现，北京地铁承担的短距离出行比例明显过高，地铁6公里以下的出行占总出行量的14.7%，而公交3公里以下的出行仅占其总出行量的15.8%。

在高峰期乘坐北京地铁出行的人绝大多数可以称之为“刚需”，即不得不坐，而这一部分人对价格的敏感度相比较低。但在地铁的出行人群中，并非只有“刚需”，也并非所有的时间段都是“刚需”时间。

郭继孚告诉记者，综合北京地铁全网运行情况，北京早高峰乘坐地铁上班的人群比例约为61.7%，也就是说早高峰可能有接近40%的人群乘地铁不是去上班，而是去购物或者休闲等，而要让地铁承担应有的客流，成为城市公共交通体系的重要组成部分，就必须对人的出行行为进行调节。

据统计，北京市地铁工作日日均客流突破了1000万人次，最大客流达到1106万人次，个别线路高峰时间满载率已达144%，也就是差不多每平方米接近10个人，远超国际通行的每平米站6人的标准。

而从过往的经验看，自1971年北京第一条线路试运营开始，北京地铁已经历了四次调整，每次年客流量都受到了影响。

据了解，1991年票价涨至0.5元后，年客流量下降了1000万人次；1995年，北京地铁客流达到5.58亿人次的历史新高，彼时与当下“坐地铁有人推”的情境类似，1996年1月1日北京地铁普票从0.5元调至2元，年客流量下降至4.44亿人次；2000年，票价涨至3元后，年客流量也有明显下降；2007年调整为2元通票后，客流量连年创出新高。

不难看出，价格虽不是调节公众出行的惟一杠杆，但确实在历次的调整中发挥了应有作用。而此次借助价格杠杆调节人们的出行惯性，既由当下地铁拥挤不堪、144%超载率存在的安全隐患等现实所决定，也是提高政府投资效率，开展公共产品市场化改革的需要。

计程调价最合理

地铁涨价已是必然，但公众担心涨价可能会大大增加出行成本。

这样的担心显然大可不必。2012年北京城镇居民人均可支配收入36469元，平均下来每个月大概3000多元。按每次乘坐地铁4元计算，上下班往返22天也只有176元，约占人均可支配收入的6%，而按照国际通行的标准，通勤费用只要不超过可支配收入的11%即可。

而对于可能采取的涨价方案，北京市相关部门称正在分析比较研究体现地铁票价差异性的四种方案：“仅高峰期调价”、“普遍调价”、“按里程计价”、“有升有降”。

仅高峰期涨价，是针对早晚上下班的刚需人群进行价格调整；普遍调价，即在统一票价的情况下整体提升价格；按里程计价，是根据公众的出行距离进行计价；“有升有降”，即高峰时提价，平峰时降价。

实际上，这四种方案亦是国际经验的一次汇总。比如，伦敦、华盛顿的地铁均采用高峰调价的方式，而全球地铁运营最为成功的香港、东京等地，票价均以计程票价为主。

“从公平角度而言，按区段里程计价可以让公众更为方便地获知票价，也比较符合市场规律，但即便将其确定为基本票制，也要有一些辅助票制，既要考虑高峰期的刚需人群，也要照顾到学生、老年人等特殊群体。”谢太峰和肖翔均向记者强调，地铁票价绝不能再搞一刀切。

而过往的经验告诉我们，“杜绝一刀切”说起来简单，做起来却不易。

比如，近年来随着北京建设地铁的速度加快，北京的地铁建设已基本辐射到了近郊区县，一些本就不拥挤的15号线、9号线、昌平线等郊区线路，早高峰期确有大量非上班人群出行，但连接北京各主要居住区域的1、4、5、6、10、八通等线路，仅从目测的人群便能判断出，上班出行的比例绝对在90%以上。若价格反映差异性的涨价逻辑成立，那对于这些线路就不能拿地铁全线路的平均通勤率作为涨价的理由，而更应该在早晚高峰期实施降价措施以照顾刚需人群。

如此种种都需要进行综合的权衡，在郭继孚看来，上下班客流尽管是“刚需”，但也有可调节的余地，也并非不能用价格去影响，而鼓励和保护“刚需”及特殊人群的措施也不能仅仅是降价一条路。

“前提是，票价要真正体现地域、时段、人群等差异性，决策就必须建立在充分的调研基础之上。”肖翔说。

实际上，不管采用哪种方案，北京都需要增加更多的票种，对本地人群和短期来京人群、对本地人群的通勤和非通勤等进行区分，既要考虑到“刚需”人群由此增加的出行成本，也要权衡北京对外的综合吸引力。

价格还应动态可调

事实上，类似地铁的公共产品价格调整，不能只注重一次价格的变化，更应该从制度层面建立一个长效的价格机制。

“地铁价格不是也不可能一次调整到位。”郭继孚认为此次地铁调价恰恰是政府建立动态价格机制的最好契机。在他看来，地铁既然是公共产品，其票价就应该与地区经济发展水平、物价指数、居民收入增长、企业运营成本、政府财政收入等要素进行有机联动，就像已经实施的石油定价机制一样，计算出一个政府、企业、公众都能认可的动态调整公式，让地铁票价既要保持公益性，也要跟随市场的变化适度地反应成本。

不过，有人因此担心动态调整虽能与市场需求紧密结合，却有可能会让运营企业失去通过内部挖潜提升经营水平的动力。

郭继孚并不同意这样的观点，他认为，恰恰是低票价和单一的补贴机制，运营企业才没有提升服务的动力。

“能不能调动运营企业主动改善服务的积极性，取决于是否有公正的第三方机构对运营企业的运营成本进行外部审计，而且这家机构绝不能由运营企业聘请，要由政府委派，否则数据便会失真。”在谢太峰看来，政府需要合理核定运营企业的成本增幅，财政补贴必须建立在企业实际成本和保持微利的基础之上，而对运营企业通过挖潜降低的成本也要有相应的鼓励措施，如可明确其节省的费用用于职工福利的改善，并且不影响政府的财政补贴额度等。

倘若谢太峰所说的构想成立，那么，政府补贴多少才算合理？“这也没有固定的标准，但可以横向参照与北京类似的上海、广州等城市，同时也要与北京近年来的教育、医疗、三农等民生领域的补贴进行纵向对比，综合确定一个合理的数字。”谢太峰说。

“当然，这也要看政府如何定位地铁在城市发展中的作用，若强调公益性，政府补贴运营成本的50%、80%都不为过。”在谢太峰看来，作为准公共产品，公共交通在小城市的公益性相比较弱，由于公众的出行距离较短，放开地铁等公共交通的市场化竞争比较可行，但在大城市，特别是像北京这样的特大型城市，则要更多地保持并突出地铁等公共交通的公益性，因为北京并不是北京人的北京，而是全国人民的北京，政府制定一个相对低廉的票价，不仅能够惠及市民，还能吸引到更多的人群到北京来旅游，其经济效应绝不仅限于地铁本身。

此外，若必须建立一个与经济发展、物价水平等联动的动态调整机制，理论上讲，地铁票价将很有可能只涨不跌，如何确定一个相对合理的调价周期，也是实施一方思考的应有之义。

价改仅是半程改革

实际上，地铁乃至交通的拥堵问题并不完全由交通本身所导致，而是一个城市综合发展问题的集中体现，票价的调整尽管能够起到一定的交通优化作用，但绝对不是决定性作用。

谢太峰就坦言，北京包括地铁在内的交通问题更多的是由人为所造成，北京主要的就业和公共服务配套都集中在城六区的五环之内，虽然规划了新城和重点镇建设，但相应的产业、教育、医疗等建设明显滞后，反而进一步加剧了北京经济发展的不均衡，单纯地用价格杠杆解决显性的交通问题，虽能短期发挥一些效果，但并不能从根本解决本质问题。

谢太峰说，法国大巴黎地区同样集聚着全法国1/5的人口，但交通却并不拥挤，一方面是因为大巴黎地区的人口与北京无法相比，更重要的方面是因为整个巴黎地区的经济发展比较均衡，农村和城区之间的发展差距相差不大，公众居住与就业没有偏离，因此也就不会有北京严重的潮汐现象。

郭继孚也告诉记者，北京行政区的面积略大于大东京都市区（由东京都和三个县的部分区域构成），而东京的人口达3500万人，是北京的1.7倍，城区的人口密度和北京接近，但东京的交通也没有瘫痪。“东京大都市圈通勤半径长达70公里，出行总量高达8000万人次，很大程度是依靠其庞大的轨道交通体系来支撑，包括291公里地铁和2031多公里市郊铁路，每天轨道交通承担4000万人次客运量，是北京现阶段的4倍多！可见，地铁等公共交通的拥挤是源于人多，但用控制人口的方式缓解拥挤不如提高轨道交通容量。”

“东京2000多公里的市郊铁路很多是由社会资本建设运营的，而北京的地铁主要依赖政府财政投入，这说明我们在机制设计方面缺乏对社会资本的吸引力，让社会资本感觉到无利可图，这不仅仅是票价低的问题，也有地上地下以及周边土地的综合利用等问题。”郭继孚说。

而完全的依赖政府投入，不只进度难以加快，在建设次序的安排上也无法做到科学合理。“出于平衡区县利益的考虑，北京的地铁建设次序优先考虑的是中心城区向外辐射的长度，一些常规拥堵的线路，原本可以通过尽快建设加密线来缓解，但现实中却往往不会优先考虑。”肖翔认为，北京地铁建设的里程虽然增长较快，但并非完全依据市场的需求而建，数量与质量并不对等。

很显然，地铁票价后半程的改革方向已非常清晰，在发挥价格调节作用的同时，还需同步调整交通乃至城市的治理模式，放开地铁及类似公共产品的市场化投资管制，并适时对城市规划、经济布局做出相应的战略调整。

这样的后半程改革，什么时候到位了，地铁票价的调整才不会成为人们反复讨论的热门话题。