直面中国版“萨班斯”

我国推出系列内控制度发韧于中国证监会的《关于提高上市公司质量意见》(2005―10)，随后出台《首次公开发行股票并上市管理办法》(2006－05－17)，规定“发行人的内部控制在所有重大方面是有效的，由注册会计师出具了无保留结论的内部控制签证报告”(第29条)，首次对上市公司内部控制提出具体的要求。接着国资委推出强化企业内部控制为要旨的《中央企业全面风险管理指引》(2006－06－06)，上交所(2006－07－01执行)、深交所(2007－07－01执行)出台《上市公司内部控制指引》，要求上市公司建立内部控制体系，并出具内部控制鉴证报告。财政部《企业内部控制标准体系征求意见稿》(2007－03)后可能很快出台正式文件，中国版“萨班斯”法规体系已现雏形。那么，我国企业内部控制中存在什么问题，需要政府相关部门出台如此之多的内部控制规范?这些规范能达到预算效果吗?面临着如此的严苛规制，监管部门和企业又能做些什么?

一、我国企业内部控制中存在的问题

2007年3月2日财政部在内部控制征求意见稿时认为我国内部控制存在的主要问题是企业管理松弛、内控弱化、风险频发，资产流失、营私舞弊、损失浪费等。表1列举了近年来振动全国的公司破产倒闭或巨额亏损的七宗典型案例。案例显示，这些公司出现的问题，可归纳为三方面：一是明知故犯，违反法规。如虚开增值税发票等触犯法律的行为。中航油(新加坡)公司从事的石油期权投机是我国政府明令禁止的。《国务院关于进一步整顿和规范期货市场的通知》(1998～2008)规定，“取得境外期货业务许可证的企业，在境外期货市场只允许进行套期保值，不得进行投机交易。”该公司做了国家明令禁止的进行场外交易且交易超过了现货交易总量。二是内部控制失灵。中航油新加坡公司成立了风险委员会，制定了《风险管理手册》，规定损失超过500万美元必须报告董事会。但公司总经理陈久霖从来不报，集团公司也没有制衡的办法。企业没有按《风险管理手册》建立健全的风险管理体系和制度。公司规定，管理层每周会收到来自贸易部门的《周报》(披露贸易情况)、风险控制员的《周报》(分析仓位和盈亏情况)、风险管理委员会主任的《周报》(分析主要风险)。然而2004年年中以前，这三份《周报》都没有提及期权投机情况。在风险管理委员会主任的《周报》中，始终将煤油而非期权列为公司最大风险。看似有规可循，但是缺乏监督，缺乏可操作性，制度形同虚设。三是执法不严。四川长虹亏损十几个亿，南方证券巨额亏损，却没有及时追究领导责任，以至一些领导至今逍遥法外。

从上可见，引发我国公司出现诸多问题的关键似乎并不完全在于没有一套完善的内部控制制度，而且还有其他问题。

二、内部控制存在问题的原因剖析

加强内控制度建设包括二个方面，一方面是制度层面的建设与完善。这可以通过立即制订出一套规制快速完成，另一方面是制度执行层面。目前上交所、深交所、国资委及财政部推出系列内部控制管制规定只能算完成了一半任务，更艰巨的执行任务才刚刚开始(沪、深交所及国资委内部控制规制)或沿未启动(财政部的内部控制标准的执行)。

为什么我国企业内部控制建设中尤其是执行层面存在这些问题?原因是多方面的。有外部客观因素的影响，包括国有企业所有者缺位，民主政治体制有待加强、法制有待健全完善、公民道德与诚信还存在问题；还有公司内部治理结构不完善引致内部人控制现象、内部制度不完善、管理层领导素质较差等问题。但是最关键的原因是“在经济转型的过程中，因经济体制改革的落后以及政府职能的错位，管理层控制风险的激励不足。在激励机制没有到位之前，内部控制和风险管理的规章制度再完善，也有可能是形同虚设”(许小年《内部控制与企业风险管理》序言，电子工业出版社2007)。但是激励机制的到位需要相关部门的配合及法规的完善，这又需要漫长的过程，因而就目前而言。这似乎是无解的。

三、内部控制标准推出的理论诠释

从理论上解释，财政部推出的内部控制标准能否达到预期目的，情况似乎并不令人乐观。

一方面，内部控制标准属于企业经营自范畴。就所有权与经营权分离视角而言，内部控制建设应是企业经营权的一部分，政府部门发文要求企业加强内部控制制度建设，并需定期披露经由事务所评估的内部控制评估结果报告，这是否有越权之嫌，我国早在1992年7月《全民所有制工业企业转换经营机制条件》中规定下放国有企业14项经营自，其中就明确规定，企业可以享有内部机构设置权等。随后的《公司法》等法规中相继作出了类似的规定。现在经由政府颁发并强制推行《内部控制标准》，隐含的前提假设应当是企业由于存在各种问题无法有效进行自我约束，无法制订并执行内部控制制度，股东也不能有效约束公司管理层，所以需要借用政府公共权力方式约束企业管理层。对国有控股企业而言，政府部门可以作为所有者代表，逻辑上可以解释，可以强制企业执行内部控制制度，但是中小企业及非国有控制公司呢?政府不能以所有者面目出现，只能是借助政府公权力量，以保护中小投资者利益代言人来推广内部控制制度。那么政府管理边界究竟在哪里’多大程度上政府的监管对企业而言是一种帕累托改进，而不是好心办坏事呢’美国的萨班斯法案的匆忙推出，已引致美国企业及欧盟等一片怨言，且非美国公司执行萨班斯法案的时间推迟就告诉我们，内部控制标准的执行并不是一帆风顺。

另一方面，执行内部控制标准需要增加额外的成本，谁来负担成本。世界各地一些小公司纷纷放弃在美国上市计划，其中重要一条就是萨班斯404条款的实施，导致小企业无法承担其过高的成本。美国一些议员已呼吁，从长期效果看，实施这一法规可能削弱美国资本市场的竞争力。我国政府部门监管企业内部控制执行情况，增加了政府有关部门权力，但很可能引致过度监管和“寻租”，窒息本已市场化不足的企业活力和创新精神，这绝不是杞人忧天。国人聊以的是美国都“萨班斯”了，与美国接轨就是所谓的“国际接轨”，殊不知，美国的月亮并不一定圆，萨班斯对企业的过度监管、对财务报表几近苛刻的要求、欧盟对此法案的极力抵触，乃至一再推迟在外国公司实施萨班斯法案的时间表，说明美国之萨班斯并不是一剂灵丹妙药。一些在纽约证交所上市的中小公司因无力承担额外增加的审计成本退市，更有一些国外企业放弃在美国上市计划，以至美国一些议员呼吁，长此以往将削弱美国资本市场的竞争力。

第三，尽管我国企业内部控制需要加强，但是促使出台内部控制标准的直接原因却是耐人寻味的。财政部等上报国务院《关于借鉴完善我国上市公司内部控制制度的报告》(2005－06)中，明确告知，直接引致《标准》出台的导火索实乃美国萨班斯法案的诞生。这种“他人感冒，跟着吃药”现象，企业内心是否会有不同的想法，不得而知。

第四，我国内部控制系列标准的美国痕迹过于明显，是否适合中国国情，尚待时间考证。表2列举了中外几个制度之间的异同点。从中可见，无论是从目的、要素及行文格式看，美国特征实在明显。如美国八要素，我们是五要素，按财政部说法是，定义借鉴COSO报告五要素框架，内容上体现了风险管理八要素框架，目的是为了国际趋同、在美上市公司符合上市地内控监管要求提供有益参考。殊不知，这种国际趋同是否适合中国国情就另当别论了。其实欧盟对美国萨班斯的态度就十分矛盾。欧盟一方面理解《萨班斯――奥利克斯法案》的目标，支持其所采取的措施。同时，要求美国对欧盟的相关内部控制方面执法情况给予相互承认，并认为欧盟对投资进行保护的监管方法是可以与美国的规则相“对等”的。然而美国证券交易委员会(SEC)和公共会计委员会(PCAOB)不能接受使用“对等”这个概念作为向欧盟提供广泛豁免的基础。事实上，欧盟仍在敦促PCAOB规则批准机构的SEC给予欧盟审计公司注册豁免(这一注册要求是以SOA法案第106C为基础的)。

(未完待续)