结构性问题破解与社会管理创新

摘　要：当代中国社会问题大多都源于结构性问题。结构性视角可以成为分析和破解中国社会问题的一个有益视角。社会结构性问题的破解，社会结构性矛盾的解决，要求创新社会管理思路。社会管理创新是我国社会发展进程中的深刻变革，也是经济社会发展到一定阶段、社会经历了结构性变迁之后的必然抉择。社会管理创新的基本路径是有序推进社会结构性改革，培育公民社会和社会组织，注重公共服务型政府建设，最终建构出以公正为基础的三维制衡的现代社会结构。

关键词：结构性问题；社会管理创新；现代社会结构

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）01-0107-04

自从中国共产党提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”这一命题之后，社会建设问题备受全社会的关注，并从政治意义、学理渊源和实践路径等方面展开了广泛而深入的探讨，也取得一些积极成果。当前，我国社会发展已进入结构性转型期，社会结构性转型内在要求社会管理创新。加强社会管理创新，提升社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系，对实现国家长治久安具有战略意义。

一、新视角：中国社会问题的根源在于“结构性问题”

从哲学高度看，我国存在的问题多是结构性问题，如经济增长的要素结构、产业结构、投资结构、分配结构等。当前，我国正处于社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的时期，越是在这种情况下，越需要社会管理创新。经过新中国成立以来特别是1978年改革开放以来全国人民的不懈努力，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑、从社会表层到社会结构均发生了重大变化。然而，我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。如今，我国社会结构转型加速，社会结构问题凸显，这些问题如果不及时有效解决，势必会加剧社会运行的紧张状态。预防和化解社会矛盾都离不开对结构进行调整，这些调整包括社会结构、经济结构、区域结构、产业结构、分配结构等。传统计划经济条件下我国的社会结构主要是“两个阶级一个阶层”，即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。在计划经济境遇下，人们之间的利益是高度趋同的。但随着中国社会新的社会阶层和利益群体的出现，新的社会阶层与传统社会阶层之间、以及新的社会阶层内部由于利益获取模式的不同时常会发生各种利益冲突，这些利益冲突极易引发社会问题。其实“一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突，而是表现为它能够容纳矛盾与冲突，在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱，同时，能够表现出很强的解决矛盾和冲突的能力”［1］。随着社会阶层的进一步分化，新的社会阶层相继出现，社会管理面临诸多新情况和新问题，社会管理难度越来越大。

鉴于当代中国社会问题大多具有结构性根源，因此，结构性视角可以成为分析和破解中国社会问题的一个有益视角，结构理论也可以成为分析中国社会问题的一个有效框架。概括起来，中国所面临的结构性问题主要有：第一，经济结构领域，表现为以过度消耗自然资源和物质资源为特征的传统粗放型经济增长方式和以出口推动的增长不可持续的问题；第二，社会分配结构领域，行业间、城乡间、区域间不公平、不公正威胁社会和谐与稳定的问题；第三，产业结构领域，中国制造业升级换代及中小企业自主创新不够的问题；第四，区域结构领域，当代中国城乡经济社会的“二元结构”，导致城乡发展不平衡、贫富差距过大的问题。有学者将上述结构性问题产生的重要根源之一归之于体制问题，并把这一体制概括为“向地方分权的威权主义体制”。笔者认为这虽然能揭示部分原因，但没有抓住问题的根本——体制背后的社会结构。当前，如何协调好城乡之间、区域之间、行业之间、各阶层之间的利益关系，统筹兼顾好局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系已成为中国和谐发展的关键。要实现和谐发展的目标，就“需要深入分析各结构的内涵，正确把握当前社会运行的结构，揭示各种结构性问题的实质，探索结构优化的途径，科学制定结构调整和转换的策略，创造我国社会长期稳定发展的结构性条件。”［2］

二、新思路：社会转型期社会管理要“与时俱进”

改革开放以来，中国以“时空压缩”的形式加速进行三大转型，即历史转型、社会转型和经济转型。这三大转型使中国在30多年的时间里浓缩了世界上发达国家近300年时间所面临的问题和发展任务。在经济全球化、区域一体化的条件下，当代中国社会，既有存在于传统社会主义社会和资本主义社会固有的矛盾，也有新社会主义社会和现代资本主义社会产生的矛盾，同时还不断催生出新的矛盾。这种“历时态”问题“共时态”压缩的复杂性，决定了中国相当长一段时期将处在一个多种价值因素重新博弈和整合过程之中。在如此复杂的国内外环境中推动中国社会和谐发展，关键是要加快社会管理创新。

反思改革开放以来的中国社会转型，不仅仅是体制转型问题，在根本上乃是中国从传统到现代，由封闭到开放的“社会结构转型”问题。与之相应，当代中国所进行的社会改革也不仅仅是“体制性”改革问题，在根本上乃是“结构性”改革问题，即改造传统的社会层级结构及其权力结构和权力运作方式，建构以分权制衡为主基调的现代社会结构，这无疑需要政府社会管理理念的转换与创新。在传统“权力社会”，政府惯常运用强制性手段和行政命令对物质资源和人力资源进行控制，把人民仅仅当作其管理和支配的对象，“官”与“民”之间形成了一种“命令”与“服从”、“管”与“听”的关系，其结果严重束缚了民众的积极性、主动性和创造性，禁锢了人的个性，并且造成了某种权力的“缺位”、“错位”与“越位”。这种状况如果不改变，势必会影响社会的生机与活力。社会结构转型内在要求政府社会管理的与时俱进。其实，社会结构既产生结构内部的变迁也产生结构自身的变迁，问题的关键是社会结构转型要在“社会活力”与“社会和谐”之间保持“必要的张力”。

当前，我国不仅处于社会发展的重要战略机遇期，同时也处于社会矛盾的凸显期，社会管理面临新挑战。这些挑战主要有：社会结构转型，阶层群体冲突增加；社会状态活跃，开放性、流动性问题增多；社会诉求多样化，维权意识日趋强烈；社会转型中的价值真空，社会失范突出。这些问题的破解，都需要社会管理创新。所谓社会管理创新，就是社会管理要适应国内外形势的新变化新特点，不断与时俱进，针对社会管理中的新情况新问题，提出新形势下正确处理人民内部矛盾的新思路和新举措。

社会管理是人类社会必不可少的一项社会公共管理活动。“社会的公共管理可以分为两个层面：公共生活领域和公共权力领域。这两个领域是既相互关联又相互制约的，前者表现为个体化的私人领域的自觉和自律，后者是国家权力的独立化。”［3］在我们这样一个有13多亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为繁重。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等。当前，我国社会管理中存在的一些问题已经成为制约经济发展的“瓶颈”。如果说社会建设是整个建设的“短板”，那么社会管理又是社会建设中的“短板”。因此，推进我国社会管理体制创新，需要从“社会结构性改革、社会组织建设、政府公共服务”三个方面加大创新的力度。社会管理体制创新的基础是“社会结构性”改革。所谓社会结构性改革是指社会资源与价值在社会公众之间公平分配的改革，其政治和道德目标是实现社会的公平正义，实现“社会团结”，促进社会秩序良性运行。如果一个社会的经济、政治、文化、社会等重要资源和价值被一部分人乃至少数人所占有和垄断，或被强势利益集团和利益联盟所瓜分，那么，社会良性互动的“发展链”就会断裂，社会就会陷入失序状态。社会转型期极易出现社会失序，对此应在社会管理实践中高度重视并积极应对。当前，在继续关注如何把“蛋糕做大”的同时，应更加注重如何把“蛋糕分好”这一问题。

总之，面对新问题，社会管理要适应人们的生产方式、生活方式和人际关系的新变化，面对由此产生的社会矛盾和问题，主动地进行各种有利于保持社会稳定、促进社会和谐的社会行动。同时，应积极进行社会体制改革，创新社会管理理念，调整和优化社会结构，构建一个合理稳定的社会结构，使之与经济结构相协调、与人的发展相一致。为此，“要把社会管理当作一门科学来认识和研究，在社会管理的实践中建构起社会预警、社会决策、社会整合三大机制，并使这三大机制在社会管理的实践中发挥积极的作用，促进中国社会的良性转型、和谐社会的构建，切实保障中国21世纪社会现代化发展目标的如期实现。”［4］

三、新措施：建构“公正为基的三维制衡”的现代社会结构

结构性问题必须通过结构调整来解决。鉴于中国社会发展中的问题多是结构性问题，为此，必须从社会结构性改革、培育公民社会和社会组织、建设公共服务型政府三个维度加大社会管理创新力度，建构以公正为基的三维制衡的现代社会结构。

（一）推进社会结构性改革。社会问题的出现是不以人的意志为转移的，是社会发展与社会治理不同步导致的一种客观存在。我国社会管理领域存在的问题是我国社会发展水平和阶段性特征的集中体现。当前中国在经济社会领域存在的风险或问题，依然是不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性的问题。所谓不稳定，主要是投资增长率过高，信贷投放过多，货币流动性过大，外贸和国际收支不平衡；所谓不平衡，主要是城乡之间、地区之间、经济与社会发展之间不平衡；所谓不协调，主要是第一、第二、第三产业不协调，投资与消费之间不协调，经济增长过多依赖于投资和外贸出口；所谓不可持续，主要是我们还没能很好地解决节能降耗问题和生态环境问题。这些问题都是摆在我们面前需要解决的紧迫问题。所谓结构改革具有两个层面的内容：“一是权力结构；二是经济结构、政治结构、文化结构和社会结构”［5］。

由此可以得出结论，我国社会建设的核心任务是调整和优化社会结构。“在社会建设与管理的理论与实践中，应以调整和优化社会结构作为推进社会建设的重要目标”［6］。社会结构，是指资源与机会在社会成员间的组成方式与关系格局。一个国家或地区最主要和最基本的结构是“经济结构”和“社会结构”，这两个结构一定要协调。问题在于，我国“经济结构”已进入工业化的中期水平，但“社会结构”还处于工业社会的初级阶段，这是当前产生诸多经济社会矛盾和问题的“结构性原因”。社会结构的核心结构是社会阶层结构。因此，推进社会阶层结构转型是当前社会结构性改革的中心任务，要以推进新型城镇化为抓手，大力推进农业现代化，提高农业比较效益，转移农村剩余劳动力，扭转农业劳动者阶层所占规模过大，社会中产阶层较小的局面，整个社会阶层结构没有达到所呈现的促进两头小、中间大的“橄榄型”特征现代社会阶层结构的形成，为经济社会发展提供强有力的结构性支撑，增强可持续发展的后劲。

（二）培育公民社会和社会组织。对当代中国而言，公民社会建设是未来社会发展的努力方向之一，中国走向公民社会的趋势不可逆转。在此过程中，社会组织将起到很大的推动作用。只有通过公民社会的建构中国才能真正走出臣民社会的阴影，开辟政治文明和人的发展的新时代。正如俞吾金所指出的：像尊严、公正这样的价值观念的形成是有其社会条件的，那就是现代公民社会的形成和壮大。然而，在现代中国，显然还匮乏真正意义上的充分发展的公民社会，因而尊严、公正这样的价值观念仍然得不到应有的保障。社会管理是政府职能的重要组成部分，但广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。为此，社会管理要充分重视公民团体和社会组织自我管理的作用。“重新调整政府与社会和市场的关系，优化政府职能，以求使政府‘管的少一些，但要管的好一些’。管理主体也从仅由政府承担发展到以政府为核心，包括非政府组织在内的多元化主体。”［7］中国社会的结构性矛盾的解决需要加强社会组织建设，但是中国的文化基因决定了中国社会未来发展的大趋势不会出现西方所希望的“社会与国家”对峙冲突模式，而可能是“社会与国家”的互动互补模式。这个模式也可能使中国社会比西方社会更具凝聚力、竞争力和亲和力［8］。

（三）注重公共服务型政府建设。在当代，“公共行政必须在社会发展中寻求公正。”［9］因此，建设公共服务型政府是中国政治体制改革的未来走向。公共服务体制是现代社会三大组成部分即民主政治、市场经济与公民社会在社会公共服务领域里的聚合，其结果就是建立公正为基础的三维制衡的现代社会结构。亚当·斯密认为，政府主要有三大义务：其一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯；其二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他个人的侵犯或压迫；其三，建设并维护某些公共事业及某些公共设施［10］。这一思想对我国政府建设具有启发意义。如今，我国经济和社会发展已成为推动政府职能转变的积极动力。当代中国政府转型的基本目标是由“管制型政府”转变为“公共服务型”政府，进而推动当代中国真正建构起“各尽所能、各得其所、尊重诉求、和谐有序、共生共进的社会”［11］。因为，如果要充分释放中国人的巨大潜能，就必须改造传统的社会层级结构。首先，要逐渐把自上而下的“金字塔式”的传统社会层级结构，改造成市场经济、公共服务型政府和公民社会所构成的“三维制约”的现代公民社会结构。其次，要把对政治权利缺乏制约的“集权型”权力结构，改造成在中国共产党领导下的注重经济权力、政治权力和社会权力相互制约、相辅相成的“分权型”权力结构。再次，要把政府权力至上且自上而下的权力运作方式，改造成在中国共产党领导下的资本、公共权力和民主三者相互制约、相辅相成的权力运作方式。这一权力运作方式强调资本、权力与民主三者的协调发展，物尽其用，人尽其才，在创造适合人类生存的物质基础的同时，要发挥每一个人的积极性，并且为每一个人能力的发挥提供舞台与平台、管理与服务、机会与规则［12］。

进一步的分析表明，当前我国一些社会问题之所以存在并愈演愈烈，与政府有关部门没有为民众提供切实有效的丰富的公共产品与公共服务不无关系，尤其是与政府的“越位”、“错位”与“缺位”更是密切相关。归根结底，是与中国权力至上的自上而下的“金字塔”式的社会层级结构和“权本位”的政府权力运作体制有关。我们之所以强调建构“能力社会”，根本原因在于我国依然处于由前现代向现代化的转型过程中，封建专制影响下的很多非能力因素造成的不公正还在继续发挥着消极作用，对我国的社会建设造成了严重阻碍。因此，确立注重人的后天作为，倡导每个人凭能力立足的“能力社会”是我国社会可持续发展的重要保证。可以说，以“能力为本”的社会发展观是“以人为本”的社会发展观的具体化和现实化，它使人“成为了社会发展的‘目标主体’、‘价值主体’、‘动力主体’和‘责任主体’”［13］，同时，也能够充分调动每个人的积极性，从而促进我国的历史转型、社会转型和经济转型。因为“公众是变革的能动的参与者，不是指令或资助配给的被动的、顺从的接受者”［14］。

综上所述，随着改革开放的深入，中国社会结构日益复杂化，社会管理的难度也越来越大。因此，公共行政部门如不及时研究新情况，创建新机制，增长新本领，极易形成“能力恐慌”，从而失去民众的信任与支持，最终影响执政的合法性与有效性。早在1939年，就指出：“我们队伍里边有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌。”［15］本领恐慌实际上是一种忧患意识，它鞭策我们不断掌握新本领，破解新问题。总之，中国社会的和谐发展，不仅要逐渐解构历史遗留下来的“金字塔式”的自上而下的传统社会结构，还应努力建构“橄榄型”的公正为基的三维制衡的现代社会结构。

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