银行业改革的内在逻辑

中国银行业改革的过程就是从一到多的裂变的过程，市场经济的特征在此过程中逐渐明晰

改革开放30年，是中国从计划经济向市场经济转轨的过程，其最本质的逻辑，就是通过界定和保护逐渐清晰的产权制度，使经济主体从一到多，决策由集中到分散，给经济主体放权让利，使之独立决策并对其行为后果负责。市场经济的基本特征是产权清晰，政企分开，依法治国，经济激励，社会监督。中国银行业改革的内在逻辑，即遵循这五个特征展开。

中国银行业改革历程俨然一场大裂变――由人民银行到工、农、中、建的组建，再增加十家股份制银行，再到城市商业银行和农村信用社独立法人的涌现，再到开放以后逐步进入的外资银行。金融监督管理也逐步从人民银行分离出去，1992年中国证监会成立，1998年中国保监会成立，2003年中国银监会成立。

――从一到多，分家与明晰产权。

1979年，国家在固定资产投资领域进行财政拨款改为银行贷款的“拨改贷”试点，1985年这一试点被全面推行。“拨改贷”是30年金融改革的时间起点，也是逻辑起点。

“拨改贷”后，一是企业要比较银行贷款利率和项目的收益率；二是在一定程度上抑制了投资饥渴；三是有利于明确企业实体法人作为还贷主体的责任，开始有了产权约束和还本付息压力。从此国有企业开始从政治激励转向经济激励，银行也开始从国家计划的执行者和国家财政的出纳，开始向国家专业银行转型。

随着整个经济体制改革的发展，大一统的银行体制不再适应，把银行办成真正的银行逐渐提上议事日程。

首先是中央银行与国家专业银行的分离。1978年以前，中国人民银行一家独大，经营了全部金融业务的93％以上。1979年1月恢复设立了中国农业银行，同年3月设了中国银行和国家外汇管理局。之后又陆续恢复了中国人民保险公司，各地也相继组建了信托投资公司。1984年1月1日，国务院决定中国人民银行正式行使中央银行职能，并新设中国工商银行，承担人民银行过去的工商信贷和储蓄业务。

接下来是政策性银行与国家专业银行的分离。1994年陆续设立国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行。这是继“拨改贷”之后银行改革的又一标志性成果。若政策性业务和商业性业务不分，银行的行为就会出现扭曲，一则可以政策性业务为由，放松对企业的还款约束，二来可以最大限度地争取中央银行再贷款和各项财政补贴，自身也就没有了商业化改革的压力。

所有以上改革努力，都是为了明晰产权，使商业银行成为企业法人，独立承担风险并为自己的经营后果负责。

――治理整顿金融秩序和“剥离”不良资产。

1997年，亚洲金融危机爆发。而当时中国的金融风险已相当严峻，一是国有银行不良资产比率高，资本金不足；二是非银行金融机构不良资产比率更高；三是有些地方和部门擅自设立大量非法金融机构；四是股票、期货市场违法违规行为大量存在；五是不少金融从业人员弄虚作假、内外勾结，大案要案越来越多。

1997年底召开的中央金融工作会议，决定治理整顿金融秩序，提出力争用三年左右时间，基本实现全国金融秩序明显好转。国务院决定按照“谁组建，谁负责处置风险”的原则来确定处置资金来源。对股东来说只负有限责任，而中央政府和地方政府要负的责任就要大得多了，而责任划分的标准是看出资股东隶属于中央政府还是地方政府，责任无法划清的、跨地域的基本上由中央政府承担。有困难的地方政府，可以采取地方政府向中央专项借款的方式。

此次治理整顿金融秩序，极大提高了地方政府的金融风险意识，也对减少金融的行政干预起到了积极作用，同时，坚持由股东负责的原则，对今后确立市场经济原则也具有重要的意义。

而更为根本的是要建立公众对金融业的信心，启动国有银行改革，就必须解决银行业不良资产问题。1998年11月，财政部发行了2700亿元特别国债，用于补充四家国有银行的资本金。四家国有商业银行在获得特别国债注资后，平均资本充足率按当时较低的会计标准计算达到8％以上，但按新的更为审慎的会计标准测算仅为-2.29％。于是，国家于1999年决定成立四家金融资产管理公司，专门接收、处置从国有商业银行剥离出来的约1.4万亿不良贷款。到2006年底，四家金融资产管理公司基本完成了政策性不良资产处置回收目标，平均回收率略低于20％。

――国有商业银行改革实质性突破。

尽管剥离了不良资产，此时的四家国有商业银行资本充足率仍然很低，甚至为负，有会计标准问题，也有历史遗留问题。这归根到底是国有银行约束机制不健全、市场化程度低的反映。国有银行需要全面深刻的改革。

财务重组是国有商业银行股份制改革的前提和基础。2003年底，中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，并通过设立中央汇金投资有限责任公司动用450亿美元外汇储备注资，希望借此从根本上改革国有商业银行体制。2005年，汇金公司又向中国工商银行注资150亿美元，同时，财政部注资工行等值的人民币资本金。国有商业银行先后将部分不良贷款进行了再次剥离，2004年以来，工行、建行、中行、交行以市场化方式剥离并出售了1万亿元左右的不良资产。

经过财务重组后，国有商业银行的财务负担大大减轻，为下一步设立股份公司以及在资本市场上市提供了有利条件。而这次国有商业银行股份制改革的深化和升华，是通过在境内外资本市场上市来实现的。从而得以进一步改善股权结构，真正接受市场的监督和检验。

2005年6月，交通银行在香港联合交易所挂牌上市，2007年5月在境内A股上市。2005年10月，中国建设银行在香港上市，2006年成功回归A股市场。2006年6月和7月，中国银行也先后在香港H股和境内A股成功上市。2006年10月，中国工商银行成为在香港和内地资本市场同时上市的第一家金融企业，创全球有史以来IPO最大规模。

总的来说，这次改革与以往相比有三个显著不同：一是从单纯的财务重组向建立现代企业制度深化；二是首次引进了境外战略投资者；三是改革效果大大好于以往，不仅初步建立起规范的股份制公司治理结构和风险内控机制，而且资本充足率大幅上升，不良资产率持续下降，盈利水平稳定上升。国有商业银行实施股份制改革并上市，是30年金融业转轨过程中的一个最大突破。

――改革之势不可逆。

以上回顾30年来的金融业改革进程，内在逻辑就在于市场经济五大特征的逐步体现。

首先，产权明晰了：过去是人民银行一家银行统天下，现在是几百家银行加上几千家相对独立的农村信用社；第二，政企分明了：过去银行是政府和财政的出纳，现在是自主经营、发挥资源配置作用的市场主体；第三，讲求法治了：人民银行法、银行业监督管理法、商业银行法、物权法等成为监管部门和商业银行依法监管、依法经营的依据；第四，激励相容了：过去银行领导干好干坏只体现在政治升迁，现在银行业已经有相当的经济激励；第五，有所监督了：每年都需披露年报，上市银行还要考虑股价表现，经营和决策透明度也明显提高。

尽管银行业改革取得了显著成效，但仍有很长的路要走。国有控股银行的董事长、行长基本上是任命制，监管也还带有不同程度的管制特征。但另一方面，资产回报率、资本回报率、利润、不良资产等经营指标的考核、中外资银行日益激烈的竞争、上市银行的市值表现等，都对传统体制形成了强有力的外部制约。

银行业现状呈现出明显的混合经济特征，转轨过程中的复杂环境导致了较高的交易成本，也存在寻租腐败的机会。但就目前看，现行体制仍是可行的选择，还找不到更好的替代。中国银行业在可见的未来，将经历经济周期、人民币逐步可兑换、稳步推进利率市场化三大考验。■

作者为中国人民银行副行长。作者对此问题的详细论述,请见即将出版的《中国经济转型》一书