昆明市防灾减灾体系建设初探

摘要：防灾减灾是国家公共安全的重要组成部分，是构建和谐社会和全面建设小康社会的重要保障。在昆明市灾害概况分析的基础上， 提出了防灾减灾体系建设的原则与要求，并对昆明市防灾减灾体系建设进行了思考，提出了几点防灾减灾体系建设的建议。

关键词：防灾减灾；体系建设；昆明市

Abstract: public safety is the national disaster prevention and mitigation is an important part of constructing the harmonious society and a well-off society's important guarantee. In the kunming disasters based on the analysis of the general situation, and put forward the disaster prevention and mitigation of the system construction principles and requirements, and disaster prevention and mitigation of kunming ponder the system construction, and puts forward some Suggestions for the development of system of disaster prevention and mitigation.

Keywords: disaster prevention and reduction; System construction; kunming

中图分类号：TU976+.56文献标识码：A 文章编号：

防灾减灾是国家公共安全的重要组成部分，是科技型、社会性、基础性公益事业，承担着保护人民群众生命财产安全和经济社会可持续发展的重任，是构建和谐社会和全面建设小康社会的重要保障。我国政府在《国家综合减灾“十一五”规划》中明确提出建立比较完善的减灾工作管理体制和运行机制，大幅提升灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建能力，着力增强公民减灾意识和技能，明显减少人员伤亡和自然灾害造成的直接经济损失的战略目标。

昆明市灾害概况

昆明市是中国面向西南开放的桥头堡，也是云南省唯一的大都市兼政治经济中心。昆明地处低纬高原，且是全国地震重点监视防御区之一，地质构造复杂，滑坡、泥石流、山体崩塌等地质、地震灾害是昆明防灾减灾的工作重点，由此引发的次生灾害排查和抢修困难也远远大于平原城市。近年来，全球极端气候的频发也严重影响到春城昆明，2009-2012年的三年连旱，导致昆明辖区内的部分人畜饮水困难，严重地影响了人民群众的生产生活，且加剧了由干旱导致的次生灾害。最近几年来，周边城市的局部强降雨引发的崩塌、滑坡和泥石流等地质灾害、暴雨城市内涝灾害、以及流域性洪水、降雨季节性分配不均衡、高温热浪和旱灾、农林病虫害等严重灾害的警示，一直在拷问我们现有的防灾减灾体系，试问如果这样的问题在昆明出现，我们又该如何应对，如何做到防灾有备，救灾有序，高效减灾？据不完全统计，我市每年因各种灾害造成经济损失相当于全市GDP的1%～3%。加强防灾减灾体系建设，合理调配资源，不但势在必行，而且必须先行，做到有备无患。

防灾减灾体系建设的原则与要求

防灾减灾体系建设是以政府主导，横向上涉及多部门，纵向上包含各级管理，同时还需要广泛社会参与的一项综合性工作。该体系必须统筹考虑针对各类自然灾害防灾减灾工作的各个方面，充分利用不同地区、部门、行业的相关资源，综合运用行政、教育、科技、市场等多种手段，不断创新防灾减灾体系的运行机制，健全和改善综合减灾管理体制。防灾减灾体系建设应贯彻以防为主，防抗救相结合的原则，着重加强灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建等能力建设，扎实推进减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高综合减灾能力和风险管理水平，切实保障人民群众生命财产安全，促进经济社会全面协调可持续发展。

昆明市防灾减灾体系的不足

对昆明影响最为严重的灾害首推地震，其次是地质灾害和森林防火，所以昆明市减灾的重点在于此。目前，昆明市尚未成立综合的防灾减灾部门，各灾种相关部门互不协调，各扫门前雪，某些方面存在严重的重复建设和资源浪费，政府部门如此，相应的公益组织和志愿者队伍也同样如此；仅依靠传统的宣传方式和媒介，宣传知识没有得到更新，宣传效果不甚理想；科研产出率不高，监测手段和监测仪器相对陈旧；公益组织和志愿者队伍的规范引导程度不够。

昆明市防灾减灾体系建设思考

（一）转变思想观念，变被动救灾为主动防御和救灾并重。

党的十七届五中全会明确提出，要坚持兴利除害结合、防灾减灾并重、标本兼顾、政府社会协同，提高对自然灾害的综合防范和抵御能力。各级政府应以高度的使命感、责任感，抓好防灾减灾救灾工作，结合当地的实际条件，逐步建立起以地震、地质、气象灾害为重点的防御体系。把防灾减灾放到更加重要的位置，切实做到未雨绸缪、防患于未然。

建立综合性的防灾减灾体系需要巨大的人力物力资源投入，但是相对于灾害造成的损失，无论从人员伤亡，还是造成的经济损失层面来衡量，防御的投入远远小于灾害造成的损失。与其被动地在灾害发生之后仓促的弥补，不如从主动防御做起。

（二）加强引导宣传，多层面扩大防灾减灾知识的覆盖面。

5.12汶川大地震的悲惨场面在每个人的心中都留下了一道久久难以愈合的伤痕，造成的损失更是无人在愿意去回忆。假如在城市建设的时候避让地震活断层，就不会有那么多的人员伤亡；假如在设计施工的时候都能严格按照技术规范执行，就会大大减少房屋的倒塌；假如每个人都掌握必要的避震逃生知识，救援队将会救出更多的生命而不是挖出一具具遗体……没有假如，但是有教训。

在政府层面上，要加强建设工程项目的规划、勘查、设计、施工、监查执法等各个环节，防御自然灾害的同时也尽量避免人为因素导致的某些灾难。首先，要投入大量的资金，搞清楚区域内的地质、地震、洪水等自然灾害以及易产生次生灾害的风险区。在编制区域规划中，对风险区内的建筑提出避让或其他加强防御灾害的技术措施。其次，严格控制建设工程项目的报批程序，不能片面的强调工期大干快上，做出先建设后补手续的事情。第三，要加快立法修法工作，提高违法成本，同时严格执法，对违法者予以重罚，确保建筑工程的质量可靠，坚决杜绝“楼倒到”、“芦苇桥”的事件再次发生。

在社会层面上，充分利用公交、地铁和户外广告牌以及电视电台的公益广告等媒体，以多种形式宣传防灾减灾法律法规，传播必要的防灾减灾互救自救知识。以人群密集地，尤其是学校、医院为重点，普及防灾减灾知识。让防灾安全教育走进课堂，覆盖未成年人，并由学生带动家庭；以企事业单位为基础组织，覆盖大多中青年人群；以社区宣传为重要的组成部分，覆盖老年及自由职业者人群，多层次扩大防灾减灾知识普及覆盖面。合理引导和规范对公益组织、志愿者队伍，加强公益组织间，以及和志愿者队伍间的统筹协调，形成一个全方位多层次的宣传系统，更有效地提高防灾减灾知识的覆盖度。

在个人层面上，积极参加单位或社区的各灾种的培训教育，不定期的在家庭或小区内部模拟遭遇火灾、地震等灾害的逃生演练，在业余时间可以融入志愿者队伍，让更多的人了解相关的防灾逃生知识。

（三）加强科技投入，提高防灾减灾能力。

第一，在灾害的分析预报和预警防范中，充分利用RS、GIS、GPS以及海量数据存储与挖掘、物联网等新技术，提高灾害的监测和分析预报能力，建立灾害预警系统，在遭遇人为无法控制的灾难时，为民众的逃生争取更多的时间。第二，企业在政府的支持下应加大研发力度，探索廉价实用的家庭防灾逃生装置，如防烟面罩、短期安全岛装置、家庭应急包等，经实践检验，若可行，则由政府协助推广。

(四) 建立综合防灾指挥体系

理想的综合防灾指挥体系是由各灾种相关部门的救援队伍、技术力量、后勤保障共同组成的紧密配合协调有序的综合体，实行军事化管理，是灾害救援的主力军。实际上由于灾害的小概率性，建立这样一支常备队伍是对有限资源的巨大浪费，所以，整合各部门资源，最大限度的合理利用有限的资源，建立统一指挥、综合协调、分类负责、属地管理为主的灾害应急体制，形成协调有序、运转高效的运行机制。

建立综合防灾指挥体系，必须从以下几方面着手：首先，明确指挥体系的领导机构，一般由防灾减灾委员会统一协调指挥；其次，各灾种相关部门按属地管理原则，制定纵向到底、横向到边，合理可行的灾害应急预案体系。第三，民政部门需加强抗灾救灾物资储备网络建设，及时更新应急物资储备，提升救灾物资输达保障能力。第四，地方政府可以探索不同的合作方式，与消防、森警、地方驻军等组织共同组建救援队伍，加强骨干抢险救援队伍和专业救援队伍建设，力争做到每个救援队员人有专长，一人多能，人尽其才。第五，建立完善社会动员机制，充分发挥民间组织、基层自治组织和志愿者队伍在防灾救灾工作中的作用。

(五)加强灾害救助体系的建设

灾害救助体系建设的目的主要是为了解决灾区群众受灾之后如何恢复生产生活，抚平心理创伤。目前的救助手段主要有政府赈灾、社会募捐、以工代赈等方式，主要解决灾区群众的衣食住行，汶川地震后，心理治疗也逐渐被纳入救助体系，帮助灾民调整心态，尽快回归正常生活。

参考文献：

[1]《国家综合减灾“十一五”规划》.［EB/OL］www.省略/xwzx/gnsz/szyw/200708/14/t20070814_12537451.shtml

[2]秦光荣：变被动救灾为主动减灾加强防灾减灾体系建设[N]．人民日报，

2011-05-17 (07)