拆除违法建筑执法问题研究

【摘 要】拆除违法建筑执法是城市管理中的一道难题。目前执法中存在相关立法不完善，相关执法主体职责不清、权限不明以及执法手段单一、执法难度大、执法效率低等问题。因此，完善相关立法，明确各执法主体职责和权限，协同配合、联动执法，建立查处违法建设长效机制，拓宽执法渠道，加大执法力度，提高执法效率，应该成为解决拆除违法建筑执法中存在问题的重要措施和对策。

【关键词】城乡规划；违法建筑；执法效率

改革开放以来，我国城市化取得了举世瞩目的成就。但与此同时，日益增多的新城开发区、城乡接合部等局部地区的违法建设势头愈演愈烈。加强对违法建设的综合治理，消除违法建筑，打击违法建设行为已日益被各级政府所重视。

因此，对拆除违法建筑执法中存在的问题作系统分析并提出相应的建议和对策，将有助于完善城市规划管理法律法规，有助于提高政府部门执法效能，使城市建设和管理进一步走上规范化、法制化道路。

一、违法建筑的界定及危害

1.违法建筑的界定

从学理角度来看，违法建筑也称为违章建筑、违法建设，①通常是指违反法律、法规、规章等，未取得政府主管部门许可而擅自新建、扩建、改建的建筑物、构筑物及其他工程设施。比如台湾学者谢在全认为，违法建筑系指违反建筑法令，不能取得建筑执照，致无从办理所有权登记之建筑物。

从城市规划与建设管理角度来说，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的界定为：违法建筑（违法建设）是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行的建设以及在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行的建设。

2.违法建筑的危害

违法建筑已经成为当前城市建设管理中最为突出、最为复杂、最为集中的问题之一，严重扰乱了经济社会的正常秩序。其危害主要表现为：

（1）破坏城乡规划，严重影响城乡建设与发展。随着国家实行严格的土地政策，城市发展的土地资源已经显得十分珍贵，违法建筑的大量出现，破坏了城市统一规划，蚕食、侵占了土地资源，缩小了城市发展空间，扰乱了正常的城市建设管理秩序，也直接造成了土地出让金、国家税收和地方税收等大量资金的流失，侵害国家和社会公共利益。

（2）影响市容市貌，损坏城市形象，造成安全隐患。城市违法建设的存在，降低了城市的品位和档次，严重破坏了城市形象和社区环境，给城市管理工作带来相当大的难度。一是违法建房选址随意，造成社区、小区房屋布局零乱；二是大量违章搭盖、违法建房用于餐饮、小作坊、废品回收、修车洗车等经营活动，导致环境污染和噪声扰民。三是大部分违法建筑施工标准低、质量差，存在安全隐患，有的甚至堵塞安全通道和消防通道。

（3）破坏房地产市场秩序，不利于私有财产保护。违法开发建设的住宅产品一旦进入市场，就会严重破坏公平竞争的房地产市场秩序，也会引发大量房产纠纷，严重侵害购房消费者的切身利益。违法建筑没有合法的用地、规划审批手续，也无法取得合法的不动产所有权，而且可能被国家，不利于私有财产的保护。

二、拆除违法建筑执法中的主要问题

虽然我国查处违法建设工作已经具备了坚实的法制化基础，建立了查处违法建设的运行机制和监督机制。但由于种种原因，拆除违法建筑行政执法一直是城市管理中的棘手问题。

1.拆除违法建筑的相关立法不完善

（1）相关立法规定过于原则，条文不清晰，可操作性差。

如《城乡规划法》第68条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可责成有关部门采取查封施工现场、等措施。该条文尽管赋予了县级以上地方人民政府行政强制权，但对于强制执行的条件与程序却没有明确规定，所以在过程中滥用行政强制的现象十分普遍。

（2）存在立法空白及立法滞后问题。目前我国还没有一部专门法规来规范拆除违法建筑工作，因此，拆除违法建筑执法工作缺乏统一的法律依据。同时，现行的法规也没有给出具体的应当拆除的违法建筑的认定标准，《城乡规划法》第64条规定了“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。”然而，什么情况下是“无法采取改正措施消除影响”的，什么情况下是“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的，并无具体的认定标准，这也导致执法标准的不统一，可能会出现应当拆除的没有拆除，不应拆除的反而被的现象。

2.相关执法主体职责不清晰、权限不明确

目前，涉及拆除违法建筑行政执法的主体很复杂，既有市、区（县）和乡镇人民政府，也有国土、规划、建设、城管等主管部门，而违法建设本身在有些情况下也同时违反数个法律法规。比如某些违法建筑既有非法占地行为，也有违反规划许可，同时还可能不符合市容环境标准，那么国土、规划、城管部门都可以负责查处。因此，各相关执法主体之间容易出现职能交叉和重合，如果各执法主体协调、配合不够，有可能出现重复执法和推诿扯皮的问题。

三、完善拆除违法建筑执法的对策与建议

笔者通过对拆除违法建筑执法工作中存在问题的梳理，提出如下完善拆除违法建筑执法的对策与建议：

1.完善拆除违法建筑的相关立法，构建治理违法建筑的法规体系

完善的立法是治理违法建设行为和拆除违法建筑行政执法顺利实施的基础和保障。一方面，应该细化和具体化《城乡规划法》相关规定，增强立法的可操作性；另一方面，依据《城乡规划法》，加大地方立法力度，进一步完善相关的地方性法规、地方规章，构建体系完整、内容和谐的城市管理、规划建设以及治理违法建筑的法规体系，并可以就拆除违法建筑问题进行专门的地方立法。比如针对违法建筑的拆除问题，1999年6月1日，上海市人民代表大会常务委员会通过了《上海市拆除违法建筑若干规定》，并于2009年进行了修订。该规定对违法建筑的定义、各级政府的职责、举报和查证、拆违决定的作出和执行以及对正在搭建的违法建筑的查处、复议和诉讼、责任追究等内容进行了具体规定。

2.明确各执法主体的职责权限，协同配合，联动执法，建立查处违法建设长效机制治理城市违法建设需要相关部门的密切配合，必须建立健全联合管理和联合执法的机制和制度，城管、规划等相关职能部门要齐抓共管，各司其职。

（1）明确各执法主体的职责权限。各区（县）政府为本行政区域内控制违法建设工作的责任主体，组织实施本行政区域内制止和查处违法建设工作。特别是建立和完善违法建设强制执行工作程序，责成区（县）城市管理综合执法机关等部门对违法建设采取查封施工现场、等措施。

（2）建立一套多部门联合监控、执法的业务程序，对违法建筑的开发建设、经营管理全过程进行监督和管理。事实证明，建立部门之间的联动执法是处理违法建筑、杜绝违法建设的有效途径之一。除了国土部门、规划部门、住房城乡建设部门、城市管理综合执法机关等职能部门按照职责分工和权限负责查处违法建设外，公安机关要做好制止和查处违法建设的配合保障工作，依法对阻碍国家机关工作人员执行公务的违法行为进行处理。

3.拓宽执法渠道，加大执法力度，提高执法效率

如何采取切实有效的措施，拓宽执法渠道，加大执法力度，提高执法效率，是当前行政执法中的一项十分迫切的任务。

（1）关于拆除违法建筑的强制执行权问题。根据《行政诉讼法》第66条关于“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定，我国行政强制执行制度是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。我国《城乡规划法》虽然赋予了行政机关拆除违法建筑的强制执行权，但我们也要认识到，这一规定并非完全排除了司法机关的强制执行权。事实上，针对一些拆除难度大、案情复杂的违法建筑的强制执行，申请人民法院强制执行既可由司法机关对其合法性进行审查，又可借助司法的强制措施推进拆除违法建筑工作。

（2）对于正在搭建的违法建筑，如果不及时采取强制措施，有可能错过执法时机，造成违法建筑既成事实的后果，加大了拆除执行难度，提高了执法成本。因此，应当通过立法，赋予行政执法机关暂扣施工工具和材料、查封施工现场、立即等权利，将违法建设消灭在萌发状态。

参考文献：

[1]沈海敏.对宝山拆违有效管理的思考[J]. 上海房地. 2007（10）

[2]伏金华.通江县再次依法强拆违法建筑[J]. 资源与人居环境. 2010（20）