俄罗斯联邦国家地籍法启示

俄罗斯联邦国家地籍法的基本内容

1．客体

俄罗斯联邦于2000年1月2日颁布施行《国家地籍法》共有5章26条。第1条规定地块是国家地籍的客体，同时也是土地关系的客体。该法对土地的认识比较宽泛，既包括地表以上和以下的全部不动产（地上建筑物、构筑物、林木、输电线、地下通讯线、水井、停车场、地下室等），而且视土地为土地关系的客体和自然资源的一部分。地籍统计和评价的客体并非为一般概念中的土地，而是确指的拥有某种客体的地块及其上所设立的诸种权利。这些确指的地块具有下列特征：面积、位置、地类、质量状况（地籍评价）、诸种权利。这些特征均登录于国家土地登记和有关地籍文件之中。当发生土地交易时，依据可靠的地籍数据对这些地块的货币价格加以评估。综上所述，地块是有着具体用途、法律主体（所有、使用），在实地和地图上确定边界的一块土地。地块分为可分割的和不可分割的。地块的某个部分可能是从某个土地使用者使用的土地面积中分割出的部分面积，并将其转让给另一个土地使用者，组成独立的土地使用单位（企业）。地块不允许无限分割，各地对此均有法律规定，如莫斯科地区分割的最小部分限定为0.02公顷。

土地关系和地籍统计的客体同时还指设立于地块上的诸种权利。假若地块是土地关系客体的物化部分，那么设立于地块上的权利，则是确定地块的利用与保护的规则。地块上权利的类型取决于其主客观条件（如城市土地、农村土地、重点保护地、林地、运输用地等）。不同类型的地块设立各异的土地权利。

对于土地上土壤层，国家地籍法对其予以严重关注。俄罗斯联邦政府曾专门颁布有关土地复垦、土壤耕作层剥离、保存和合理利用的规定，认为土壤在某段时间内离开与其相联系的地块而独立存在，在土地交易时，可能产生某种新的土地关系，或者与地块同时买卖，或将土壤单独交易。

2．目的

《俄罗斯联邦国家地籍法》第4条规定，设立和开展国家地籍的目的是：（1）实施国家和地方自治性土地资源管理；（2）国家对土地利用与保护实行监督；（3）制定旨在保护与提高土地肥力的各项措施；（4）实施不动产权利及其交易的国家登记；（5）组织编制土地规划；（6）作为自然资源的土地经济评估与土地价值评估；（7）测算土地有偿使用费；（8）其他与地块占有、使用和处置有关的活动。

地籍功能不仅限于国土资源管理部门，至今已经扩展至国家和地方自治政府管理的范围。同时，国家地籍的主要目的在于保障实施土地资源合理利用与保护的权利，以及其他与地块占有、使用和处置有关的权利，具体包括土地利用与保护规划、分区、后备土地的使用和土地监测。

地籍服务于国家关于土地资源合理利用与保护的公共利益。因为国家实施土地资源合理利用与保护的职权时，必须借助于地籍信息，诸如土地面积、归属、位置、分布、土地质量、土地经济评价、土地货币价格和地籍统计文件等。在土地交易和土地产权纠纷时，应以具有权威性的国家地籍资料作为客观依据，以便完成土地交易行为和调解土地纠纷。

农用地质量信息是开展土地规划和实施旨在提高土地肥力各项措施的重要依据。这些地籍信息在合理组织土地资源利用和保护中得到广泛的应用。保持和提高土地肥力是国家和土地使用者最为关注的内容。关于每个地块的土地质量信息在国家统一的土地登记簿、地籍图和地籍文件中加以系统记载，并进行年度更新。关于农用地质量信息包括农业水利状态、土壤的化学成分和营养元素含量、酸性、物理性状等，对于拟定土地改良方案及其实施相应措施具有重要的作用，并依据土地质量监测资料及时加以更新。

2000年4月8日俄罗斯联邦政府决定，依据《国家地籍评价实施细则》开展土地国家地籍评价工作，并规定由俄罗斯联邦地籍局及其下属机构完成此项工作。土地国家地籍评价要对各类用地地块开展价值评价。依据市场价格开展城乡居民点用地（不动产）地籍评价。农业用地的地籍评价建筑于地税资本化或土地再生产费用资本化。在此基础上将全国土地资源划分为不同的地籍评价分区，即将用途一致、地籍价格接近的地块合并在一个区域内，绘制地籍价格区划图并计算单位土地面积的货币价格，全国地籍价格具有可比性。

根据有关地籍资料表明，俄罗斯现有农用地2.205亿公顷，其中耕地1.275亿公顷。在农用地中有330万公顷地下水位高，另有2500万公顷沼泽地、180万公顷低谷地、2580万公顷风蚀地、420万公顷水蚀地、6800万公顷高酸土地和6200公顷夹石土地。俄罗斯80%农用地需要采取各类土地改良措施。这一切直接影响农业生产年际产量的波动性和农产品均衡供应。所以，俄罗斯政府特别注重农用土地肥力的保持和提高，于1998年7月16日颁布《俄罗斯联邦关于农用地肥力保护国家调整控制法》、2001年6月18日颁布《土地规划法》、1997年7月21日颁布《不动产及其交易国家登记法》等，将地籍信息由数量到质量、由登记到利用加以扩展并上升到法律高度，视国家地籍为国民经济宏观管理的重要基础和技术手段。

3．编制原则

《俄罗斯联邦土地法典》第1条规定土地立法的基本原则，土地是人类生存和活动的基础，既是受保护的极重要的自然资源，同时又是不动产，还是所有权及其他土地权利的客体。作为重要的环境要素和农林业生产资料的土地保护优先，应予以农用地特殊保护。保护人的生命健康优先，防止对人的健康产生不良好的土地利用活动。地块与地上附着物共命运的原则，地块的一切附着物随地块的性质而定。实行土地有偿使用原则，任何土地使用都应当付费。土地用途统一分类原则，合理组织土地资源的利用与保护。社会利益与公民合法利益相结合的原则，土地利用和保护的组织是为了整个社会利益，同时切实保障每个农民的自由占有、使用和处分属于他的地块。

国家地籍的基本原则是：（1）地籍系统的统一性。国家地籍应在统一的系统、统一的方法基础上进行，覆盖整个联邦的全部土地资源，具体编制时使用统一的规范的方法、表格以及文件格式。保证地籍信息的统计口径一致性和具有可比性。（2）地籍信息的可靠性。地籍信息应当是客观的，准确地反映土地的规模、权属、质量、价格和利用状况。地籍信息依据土地调查统计、土地登记、土地评价、土地价格、权属确定加以获取。地籍信息应当与实地情况相符，为此必须使用现代化测绘和调查系统来完成。（3）地籍信息的完整性。地籍信息应包括全部必要的土地自然、经济和法律状况的信息。为此必须进行全覆盖土地调查统计。（4）地籍信息的连续性。土地的所有变化（地类变化、归属变化、利用方式变化、土地交易情况等）必须查清并反映于地籍文件中，采用系统性方式（清查统计、登记）和选择性方式（权属、评价、估价）进行周期性更新，以保证其连续性和现势性。（5）地籍信息的共享性。地籍信息贵在利用，应尽最大可能使地籍信息具有透明性和共享性，地籍数据和图件（地籍图、宗地图等）按一定程序提供使用。（6）地籍工作的经济性。采用现代化测绘技术和方法取得准确信息，调查权属变化、利用状况的动态变化，最大限度地节约地籍成本。（7）地籍信息的可比性。地籍信息是关于土地的最具权威性信息。地籍信息与其他籍簿以及国家信息资源具有可比性，体现国家信息的统一性。

4．编制程序和内容

《俄罗斯联邦国家地籍法》第17条规定国家地籍的编制程序。在俄罗斯联邦全部土地上按照统一的方法程序编制国家地籍，首先是按计划收集、处理、统计、登记和保存地块的信息。关于地块的土地利用状况、地块面积、位置、经济和自然特征等信息的获得，是以地块的测定地界、土地权属调查、地形测量、地图编制、动态监测、土地规划、土壤调查、地质调查和其他考察等各项成果为依据。分别按不同地类编制地块信息目录。

地块的权利及其限制的信息登录于统一的国家土地清单中，依据统一的国家不动产权利及其交易清单，以及关于地块的权利文件。

地块的经济质量信息登录于国家地籍簿册中，依据国家地籍评价和其他土地评价，以及国家政权和地方自治机关发放的权利证明。地籍区域信息登录于国家地籍簿册中依据地籍区域登记和统计资料。全部国家地籍文档分为纸制和电子版两种类型。当纸制文档和电子文档发生信息不一致时，除有关法律规定外，一律应以纸制文档为准。

国家统一土地清单和地籍文档应当妥善保管，不得损坏和遗失。除以上各类文档以外，其余的国家地籍文档的保存应按照俄罗斯联邦政府有关规定办理。

为了赋予地块编号，俄罗斯联邦将全部土地进行地籍分区，分区系统为地籍区、地籍亚区、地籍街区。每块地块的编号分别由地籍区、亚区和街区以及地块在街区中的编号四位数组成。

国家地籍信息无偿提供给地块权利人、课税机关、法院、不动产登记机关、地产继承人等。

5．国家地籍在俄罗斯联邦国家信息系统中的地位

国家地籍信息是国家重要的信息资源。国家地籍是实现不动产和自然资源国家登记变化的重要依据。国家信息资源构成国家空间系统的基础。采用统一的土地分类体系，统一的土地统计信息获取、处理和分组系统。土地统计不仅限于记录土地状况，而且可为土地后备资源的开发、提高土地产量和质量提供依据。土地统计实行全覆盖俄罗斯联邦全部土地，不论谁所有和谁使用，以及是否正在使用。地籍图是国家地籍的重要技术资料，土地统计数据应与地籍图上面积和位置相符。

俄罗斯联邦的土地分类为：（1）农业用地；（2）居民点用地；（3）工业、能源、运输、广播、电视、信息用地，国防用地，安全用地；（4）受特殊保护的区域和客体的土地；（5）森林资源土地；（6）水资源土地；（7）储备土地。

为了有效、及时、高效地实现土地资源管理的任务，必须及时地获取、利用地籍信息和土地规划、土地监测、测绘、地质、土壤、植被、水文等各类调查信息，充分利用已经建立的俄罗斯联邦国家地籍和不动产自动化信息系统，以实现土地资源管理过程信息化、快速传输信息，实施土地利用有效管理，开展土地利用动态监测，公示和传输土地市场交易信息和地价变动信息。

对我国地籍管理的启示

通过以上对俄罗斯联邦国家地籍法基本内容的介绍，使我们深深认识到国家地籍信息是国家重要的的信息资源，是国家的基础信息。缺乏及时、准确、可靠的地籍信息，要实现土地资源管理的现代化和信息化是不可能的。为此，必须花大力气，下苦功夫夯实我国地籍信息数据。具体来讲，对我国地籍管理有如下几点启示：

1．明确的地籍客体和丰富的地籍信息内涵

传统的地籍概念为系统记叙土地的数量、质量、权属、位置和利用状况的簿籍。随着社会经济发展，地籍内涵也随之发生变化。地籍的客体不仅包含土地的物质本身，还包含在土地之上设定的各种土地权利；不仅指土地表面，而且扩展到地表以上和以下表层及其附着物；不仅限于资源，而且包含资产（不动产）。现代地籍即为课征税收、产权登记、土地利用、土地后备资源等多目标服务的地籍，不仅限于平面层次，而且扩展立体层次。地籍信息系由土地的自然、社会、经济、生态等诸多信息组成的集合。地下输电、输水、输气、通讯管网也纳入地籍信息的内容。

2．地籍是土地资源管理和生态环境保护的基础

地籍信息不仅是土地资源管理的重要基础，而且是生态环境保护的重要信息来源。土地不仅是人的生存和活动的基础，而且是受保护的极重要的自然组成部分的自然客体，又是不动产和土地所有权及其他土地权利的客体。科学的土地资源管理必须以真实的地籍信息作为支撑。根据保护人的生命健康状况优先的原则，依据地籍信息进行土地利用决策，要能够切实保护人的生命和防止对人的健康产生不良影响的土地利用活动。由于土地本身是构成生态环境的重要组成部分，建立在地籍信息基础上的土地利用规划，直接影响生态环境的质量和安全。

3．土地的质量信息在地籍信息中占据重要位置

土地质量是土地的综合属性。土地质量信息可分为以自然属性为特征的土地自然质量，和以经济属性为特征的土地经济质量。土地质量信息均通过土地自然质量评价和土地经济质量评价来获取。以往地籍信息中仅重视土地数量和归属是远远不够的，还必须重视土地质量，土地评价成果是地籍信息的重要组成部分。这里尤其应当指出，地价信息是一项重要的地籍信息，不可以将地价信息排除在地籍信息之外，地价评估属于土地经济质量评价的范畴。理所当然构成地籍信息的不可分割的内涵。无论传统地籍还是现代地籍，地价信息均属其中重要内容。

4．推进系统化、产业化、法制化和现代化全覆盖地籍系统

要以扩大地籍覆盖作为重点，全力提高地籍信息的全面性、准确性和科学性，最终实现全国地籍信息系统联网和信息共享及网上查询服务。推进地籍的社会化和产业化，显化地籍信息的商品属性和地籍文档的资本属性，实现地籍信息的收益性和商业性应用。借鉴和吸收他国地籍信息中先进立法经验，制定和完善地籍立法框架和法律体系，尽快颁布我国地籍法，使我国地籍管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠，在保证土地权利人的合法权益方面发挥地籍信息的重要作用。在地籍管理中大力采用和推广计算机技术、数字化技术、网络技术、航空航天技术、3S技术等高新科技成果，促进地籍信息从获取到应用全过程现代化。最终建成统一技术标准、网络互通、信息资源丰富的全国性地籍信息系统体系，融语言、数据、图像为一体，面向未来，结构合理，高速准确，为实施我国土地资源科学管理提供坚实的技术保障。