新时期加强农村土地管理工作的再思考

摘要：随着城乡经济的快速发展，农村人地矛盾的愈加突出，农村土地管理也呈现出一些亟待研究解决的新情况新问题。为此，笔者以一个基层国土资源管理工作者的视角，对进一步加强农村土地管理提出一些对策和建议。

关键词：农村土地管理 建议

农村土地制度是农村的基础制度。它不仅对土地资源配置及其效率具有重大影响，而且对农村社会稳定和社会公平正义具有重大影响。为此，笔者经过调查分析，认为当前应继续坚持科学发展观，建立各项土地制度，以推动农村土地管理工作上水平。

1 建议进一步健全最严格的耕地保护制度

坚决守住18亿亩耕地红线，应进一步强化用途管制，进一步落实最严格的耕地保护制度。一是层层落实责任，增强保护耕地的法定性和强制性。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。二是完善占补平衡等制度。耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡，要防止只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象发生。三是在全国范围划定永久基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，由国家探索建立补偿机制，注重采用经济手段调动地方政府特别是广大农民保护耕地的积极性。

2 建议强化农民土地承包经营权

家庭承包制的推行，实现了集体土地所有权与使用权的分离。农民对稳定土地产权关系的愿望非常强烈，必须依法保障农户享有的对承包土地的占有、使用、收益等权利，完善土地承包权权能，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。要认真做好延长土地承包期工作。着重抓好落实土地承包期不变政策的完善工作，确保承包期限、地块、合同、经营权证书“四到户”。积极推行“增人不增地，减人不减地”政策，严格土地小调整程序，除依法进行必要的调整外，任何单位和个人不得擅自调整农户承包地。同时，切实加强农村土地承包经营监督管理。

3 建议以推动土地规模经营为重点，创新土地流转机制

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。支持、服务土地流转。同时，要逐步创新土地流转机制。一是坚持原则，引导流转。在长期稳定家庭承包经营制度的基础上，坚持依法、自愿、有偿的原则，逐步实现“三个转变”：在流转的方向上从自发、零星、无序、无偿流转向连片、集中、有序、有偿流转转变；在流转推进上从行政手段配置土地资源到行政引导、市场机制配置土地资源为主转变；在流转目的上，从主要解决人地矛盾，用于粮、棉、油生产，向发展适度规模经营、集约经营，增加农民收入为主转变。二是制定优惠政策，鼓励流转。进一步完善农村土地流转政策措施，为农村土地流转提供信息、技术、资金等服务，全力搞好土地流转指导、合同签订及跟踪服务工作。三是完善机制，规范流转。要健全农村土地流转服务中介机构，建立农村信息储备库和土地流转市场，推进土地流转市场化。依法规范流转合同，严禁强迫农户流转土地或截留、挪用农户流转收益。

4 建议逐步建立城乡统一的建设用地市场

这是农村集体建设用地使用制度改革的重大政策导向。推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，有利于形成反映市场供求关系的土地价格，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，促进土地在竞争性使用中实现更合理的配置。建立城乡统一的建设用地市场，是规范土地市场的需要。由于缺乏规划指导和法律规范，大量农村集体建设用地自发、盲目进入土地市场，造成违规项目不断出现，规划指标屡遭突破，建设用地供应总量很难有效控制，正常的土地市场秩序受到干扰。规范集体建设用地交易行为已成为今后加强农村土地管理工作的重要任务。

5 建议改革征地制度，切实保障失地农民权益

要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，只有公益性用地才能采用征用的办法。对经营性建设用地，不宜再采用征用和“一次性买断”的做法，应学习广东、上海等地经验，采取租赁或土地入股经营的办法，使农民获得长期稳定的收益。完善土地补偿机制，适当提高土地征用补偿标准。对被征用的农村集体土地，按规定及时足额给予补偿。要采取失地换保障、培训促就业的方式，切实解决好失地失业农民的安置问题。

6 建议完善农村宅基地制度，建立统一的农民不动产登记制度

要严格执行农村一户一宅政策，控制超标准建房。应在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，合理引导农民住宅相对集中建设，加强对“空心村”用地的改造，盘活用好农村现有宅基地。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先安排满足集体建设用地需要。农村宅基地作为一种重要土地资源，是国家为保护农民的利益和基本生活居住权利而实施的一种特殊制度安排。农民期望享有对宅基地更明确的财产权利。为此，建议建立统一的农民不动产登记制度，加强对农村宅基地使用和流转情况的监管。建立统一的农民不动产登记制度，流转中要加强农村宅基地的变更登记工作。要明确登记发证中的相关政策界限，妥善解决好农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等遗留问题，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。

7 建议进一步加大土地开发整理力度

农村土地开发整理是一项反哺农业、反哺农村、反哺农民的“民心工程”,是加快新农村建设的“催化剂”。多年的实践已经证明,通过对农田特别是基本农田整理,加强农田基础设施建设,可以有效改善农业生产条件,提高农田生产能力,降低农业生产成本;可以有效改变传统的农用地利用格局,扩大经营规模,促进农业增效和农民增收;通过改造旧村庄,归并农村居民点,可以有效改变农村面貌,提高农民居住水平和生活质量。

8 建议进一步加大土地执法监察力度，加强土地工作，严肃查处违法占地行为

要抓好日常预防，建立巡查制度和监管网络。要认真贯彻对违法用地以预防为主、预防和查处相结合的方针。要制订国土资源动态巡查实施方案，建立区、乡镇、村三级动态巡查机制，形成三级国土资源监察网络，将违法案件行为消灭在萌芽状态。对那种经审批获得土地使用权的，要搞好跟踪管理工作，对不按出让合同约定开发利用土地的，要依法收回其土地使用权，避免土地被闲置。要建立土地工作快速反应机制。对重访、集体访和越级上访案件实行“定人员、定时间、定要求”的包案处理责任制，上下联动，重点处理，及时化解矛盾。就现阶段的土地违法形势而言，光靠国土资源部门自身的工作是远远不够的，必须要求充分调动农村基层组织和广大群众的积极性，设立农村土地执法监督员，使农村基层组织的负责人成为土地执法的“第一”责任人，构建起法制宣传、举报监督、调查处理的协调联动执法体系。