浅议环境公益诉讼主体

摘要：环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，属于社会公共利益，这种社会公共利益"是从社会生活角度出发，为维护社会秩序，社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望。"公共利益本身具有不确定性、整体性等特征。因此，环境公共利益受到损害自然涉及到生存于环境中的个人或组织，这就表明这些个人或者组织都应当能够享有环境公益诉讼的权。

关键词：环境；公益诉讼；诉讼主体

前言：我国《民事诉讼法》第一百零八条对原告资格限定为是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。《刑事诉讼法》中将诉讼分为公诉和自诉两种，其中第一百四十一条规定人民检察院为诉讼主体；第170条及六机关《决定》、最高人民法院《解释》的规定，自诉案件包括三类，诉讼主体仅限于被害人个人。《行政诉讼法》第二条明确规定原告主体只限于合法权益受具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。根据我国三大诉讼法之规定，环境诉讼的启动主体只能是与环境案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。但是，环境是一种具有公共利益的客体，具有社会属性，对环境的侵害不仅对直接利害关系人造成侵害，同时也对公共环境、公共利益造成侵害，环境侵害具有广泛性、复杂性、多样性、不可逆性等特点。基于环境侵害的特点，将环境公益诉讼主体范围的扩大势在必行。

一、各地实践环境公益诉讼原告资格的制度规定

在我国，基于现行诉讼法规定的"直接利害关系"标准，环境公益诉讼在原告资格方面存在很大的障碍。但在民间和理论界，对建立环境公益诉讼制度可以说已经达成共识，并且认为建立环境公益诉讼制度是早晚的事。虽然还未得到最高立法机关的认可，但一些地方司法机关敢为天下先，开始受理环境公益诉讼案件，实现了环境公益诉讼从理论到实践的成功跨越，实践已经走在了立法的前面。

通过对我国现有由地方司法机关制定的规范性文件关于原告资格范围规定的比较可以发现，就环境公益诉讼原告资格的范围而言，以云南省高院《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》最为狭窄，仅包括检察机关和依法设立登记的公益性社会团体；而贵阳市中院的规定包括各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门；云南省昆明市《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》的范围较宽，包括检察机关、环保部门和有关社会团体；而以无锡市《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》的范围最为宽泛，包括检察院、环保部门、环保社会团体及社区物业管理部门。值得注意的是，它们都没有赋予公民个人原告资格。此外，这些文件都是由地方司法机关颁布或与行政执法机关联合颁布的内部规范性文件，并非地方性立法，因此，其效力等级较低，适用范围有限。

二、国外环境公益诉讼主体相关规定

（一）美国主体资格要件的放宽

在以判例为主的美国，法院除了运用判例来放宽主体资格外，还通过对行政法律规定适用的扩大解释来放宽主体资格要件。

美国法院对原告资格的限制越来越小，小到几乎接近取消某些原告资格的成立要件的地步。美国法院对"不利影响和损害"逐步做出扩大解释，由"直接"扩大到"间接"，由"经 济性"扩大到"非经济性"，由"特定的个人"扩大到"大家"。在环境行政诉讼中，只要有可证实的"事实上的损害"，就可以取得原告的资格，而不论这种损害是多么的间接，几乎一切受到不利环境影响的人都可以作为原告对有关行政机关的决定向法院，以达到保护审美权和环境权的目的。因此，当公众的审美和环境利益受到行政机关决定的损害时，公众就可以请求法院复审该项影响环境的行政决定。

由美国的相关规定可见，公民的环境诉讼主体资格条件得以放宽，公民作为环境公益诉讼的主体地位得到法律的确认。[2]

（二）德国对社会团体资格的确认

德国的团体诉讼制度，是指当社会组织的成员或其所保护人的民事权益受到侵害时，为了维护其成员或其保护人的利益，该社会组织依法以自己的名义提起和进行的诉讼制度。由这一诉讼制度可以看出，社会团体作为环境诉讼的主体地位得到认可，由此可以推定，德国的社会团体也可以作为环境公益诉讼的启动主体。

三、我国环境公益诉讼原告资格制度的解决路径

( 一) 明确环境公益诉讼适格原告的判断标准

公益诉讼首先需要解决的就是原告是否具有资格的问题。如果按照"直接利害关系"标准将会导致公共利益或者国家利益受到损害的情况下无人关注，即使有人关注却因为不具有资格而无法向法院提讼。事实上，是否具有环境公益诉讼原告资格的判断标准不是个人的人身、财产和私益性环境权益受到损害，而是具有导致公益性环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为产生。只要具备这一点，任何人都可以提讼。同时，当事人是否适格还取决于法律是否授权，即法律是否明确规定公民诉讼条款，只有这样，公民的诉权才不致于受到传统诉讼法诉讼要件的限制。

( 二) 扩大环境公益诉讼主体范围

从实践上看，扩大环境公益诉讼主体范围是世界各国的普遍做法，也是环境公益诉讼制度的发展趋势。所以，我国应借鉴其他国家的做法，扩大环境公益诉讼主体范围。

1检察机关

在我国，检察机关作为公益诉讼原告得到很多学者的赞同，在行政诉讼法和民事诉讼法修改过程中，学者多主张由检察机关作为首要的公益诉讼原告。检察机关有人力和物力的优势，也有较强的诉讼对抗能力，由其作为原告提起环境公益诉讼，不仅能够使侵害环境公益的行为处于严密监督和有效遏制之下，还可以在最大程度上保证标准的统一公正，实现诉讼的效率与效益。别涛博士认为，在存在诉讼障碍的情况下，人民检察院从保护国家和公共环境利益和制止不法行为的目的出发，运用司法手段提起公益诉讼，应当视为与本案诉讼标的有特殊的直接利害关系。[3]

2 以环保NGO为代表的社会团体

在公权力机关不积极介入的情况下,私权利主体的法律行动可能更具有实质性的意义。在私权利主体中,团体显然具有明显的优于公民个体的力量。公民是社会性的个体,从身份属性上来说,其总会成为某一社会团体的成员。因此,现代社会虽注重个人权利,但个人权利的实现往往可以通过其所在的社会团体来实现。并且,由于环境侵权的性质特殊,环境争议和生活质量问题多属于团体性纠纷,因此,可由团体代替受害的个别人或者多数人基于团体整体或团体中部分成员的利益提起环境公益诉讼。在环境诉讼中,环境利益对于不同的主体来说,实际上从根本上是统一的。因此,为了维护环境公共利益,可以通过公民团体的介入,由团体代替受侵害的个别人或多数人提讼,以实现公益和私益的社会保护。相对于其他群体诉讼模式,环境公益团体诉讼具有明显的优点。首先,团体诉讼具有诉讼技术上的优势。团体诉讼的诉讼结构比较单纯,其内部关系不像代表人诉讼那样复杂,同代表人诉讼相比,团体诉讼不需要经过代表人选任、权利登记等复杂的程序,因此能够有效克服因适用代表人诉讼而带来的诉讼技术问题。在环境公益团体诉讼中,最具代表性的环境公益团体就是依法设立的各种环境保护组织。相较于一般的公民个体,环保团体本身的设立目的即对环境公共利益问题予以关注,而且其往往拥有专业人员、较强的技术基础、一定的资金和社会影响力。其次,诉讼当事人的相对简化。与代表人诉讼相比,团体诉讼的诉讼当事人相对简单,以团体作为诉讼的原告,实质上仍然是一对一的诉讼。这样的好处是双重的,既能够有效减轻当事人诉累之苦,又可促进群体性环境侵权纠纷解决之目的。最后,团体诉讼缩小了诉讼双方的不均衡的力量对此。社会团体特别是环保团体,往往熟悉相关的法律规定,有着明显高于普通诉讼主体的诉讼能力。因此,社会团体介入环境侵权诉讼,对于环境纠纷的及时解决有一定的作用。我国法律可仿照德国模式,明确赋予环境保护团体对于多数人所受损害提起侵权之诉或不作为之诉(停止侵害)救济的权利。[3]

3公民个人

环境是一种公共资源,属于全体社会成员所有权,因此,只要环境侵权行为人实施了环境侵权行为,侵犯了某一具体的环境权益,就意味着对整个环境公共利益造成了侵害。既然环境侵权行为具有公害性,那么,每个社会成员,如一般的公民个体,就应该可以为维护环境公共利益而寻求司法救济。公民参与原则是环境法的一项基本原则，保障公民参与环境保护的重要措施就是赋予公民以环境公益诉讼的原告资格。通过立法鼓励公民用法律手段维护个人特别是公众的合法权益，当然，这并不妨碍在公民个人情况下进行一些限制，如公民在提起环境公益诉讼之前，应当先将公共利益受损情况向环境保护部门进行反映，当有关部门不作为或者采取措施不力时，公民再向人民法院提起环境公益诉讼和引入检察院审查前置制度。

4政府有关职能部门

国家在环境保护中的角色是双重的,一方面,国家以公共利益代表的身份享有对环境要素中最重要的自然资源的所有权,另一方面,国家又是环境公共事务的管理者。但是,归所有人所有的公共物品很容易在实践中演变为不为任何人所关心,人人所有等于无人所有。这一矛盾必须要加以解决。环境保护机关和资源管理机关应当履行环境和资源保护职责，对于出现侵害公众或国家环境资源权益的行为，环境保护机关及资源管理机关拥有法定的行政权力来预防和救济对"环境本身的损害"和"环境资源权益的损害"，有权责令侵害者改正或限期治理。但是由于行政部门往往缺乏强有力的执行手段，且受体制方面的限制，在必要时可以赋予其原告资格向人民法院提起环境公益诉讼，以制止环境危害。从环境侵权公益诉讼的角度来考虑,就需要赋予国家环境行政机关以诉讼资格,并且对于不履行这一义务的行为,一般公众得对其提起环境行政公益诉讼。我国《环境保护法》中并没有关于国家环境行政机关可以代表国家提起环境公益诉讼的规定。但是,《海洋环境保护法》第90条第2款规定:"对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。"根据这一规定,国家海洋环境监督管理部门为了国家环境利益,可以代表国家对责任者提出损害赔偿要求,该主张从诉讼的角度来看,实质上就是赋予了海洋环境监督管理部门以民事诉权,使其具备了诉讼资格。[4]在我国环境基本法未经修改之前,可通过司法解释的方式将该规定类推适用到所有的环境行政机关,使环境行政机关成为环境公益诉讼的原告,从实践的角度来考虑,这样不仅可行,而且具有较高的经济效益。

四、结论

通过国家、社会组织、公民三个渠道上对环境公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面，体现了环境法公众参与原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。扩大环境公益诉讼主体范围是当今环境保护的要求，是今后环境公益诉讼的必然趋势。

参考文献：

[1]陈泉生著：《环境保护法基础理论》，中国环境科学出版社2004年版

[2]陈桂明著：《检察机关应当介入公益诉讼案件》，《人民检察》2005.7上半月

[3]张锋著：《自然的权利》，山东人民出版社2006年版

[4]张式军.我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨〔J〕.暨南学报(哲学社会科学版), 2007.

作者简介：李柯（1990.10-），男，山东菏泽人，山东师范大学法学院2011级环境与资源保护法学研究生，主要研究环境公益诉讼。