落实《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》两大核心问题

2016年3月24日，人民银行《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《办法》），从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实农民住房抵押贷款试点明确了政策要求。为有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展提供具体操作办法。

对此重大消息笔者保持审慎乐观态度，因为虽然具体办法出台了，但是其必须经过具体实践才能发现其效果如何，且笔者对《办法》研读后，发现其有两大核心问题亟需进一步明确和落实，否则《办法》有可能达不到预期的效果。

一、《办法》对贷款条件限制过严

《办法》第四条是对农民住房贷款条件的规定，笔者认为，该规定至少有两方面的问题：

其一，第三款要求对于征收范围的住房不能抵押；该限制实质上并没有理解抵押法律意义和抵押对征收的影响，从实质上来说，房屋抵押并不影响征收，也不会增加征收的财政负担和难度，这也是《国有土地上房屋征收补偿条例》第十六条没有将抵押列入其禁止范围的原因。

其二，第四款要求除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；该条款又包含两个具体问题，一是什么才是其他长期稳定居住场所？二是谁来提供这个证明材料？

二、《办法》对抵押房屋处置的突破不如预期

《办法》第十二条因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人应当结合试点地区实际情况，配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

该规定实质上没有达到和符合《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》）的精神，该《意见》明确规定：因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

而目前对于受让人的规定按照《土地管理法》第六十二条、第六十三条的规定，只能限制于本集体成员、且需符合一户一宅的原则。因此，如果严格按照目前的法律规定操作，则抵押物的处置可能只能是一纸空文，不能达到试点的目的，也会严重影响到金融机构放贷的积极性。

三、应对措施

其一，应该删除仅仅列入征收范围对住房抵押的限制，因集体土地的征收目前还适用《土地管理法》和国土部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，且列入范围到征收生效的期限是不明确的，不能因为列入范围就限制抵押。

其二，应该尽快明确长期稳定居住场所的定义和证明单位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系亲属提供证明愿意提供居住场所，还是进城务工以后租赁房屋证明；或者直接取消该要求。就笔者看来，政府对于公民有提供最低生活保障的义务，其包含保障房，但没有宅基地或者集体土地上的房屋并不代表农民就会流浪街头，不能通过限制抵押或者转让的形式来妨碍集体土地及其房屋所有权财产属性的利用。

其三，农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。笔者认为，虽然其原则上应以目前的法律规定为准，那是否也可以参照集体土地企业厂房的处理模式，在集体组织同意的情况下，在需要对宅基地进行处置的时候，通过政府征收后招拍挂的模式来进行处置；或者将集体范围扩大，比如扩大到本乡镇所有经济组织或者本县级政府范围内的集体经济组织甚至本县范围内的所有人均可参与竞买。

其四，应该扩大暂停执行的法律规定，国务院《意见》仅明确暂停了《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条对于禁止宅基地抵押的条款是远远不够的，还应当尝试突破《土地管理法》第六十二条、第六十三条之规定，才能走出一条真正有益于今后农村土地制度改革的新路。

综上所述，试点的目的就是突破目前的法律限制，找到一条农村土地制度改革的新路，笔者期待相关部门在今后的试点工作中能够进一步切合实际，在依法依规的情况下，能够开拓创新，走出一条改革新路。