作为公共管理主体的国有企业转型研究

摘 要：从理论和实践层面来看，国有企业是公共管理的重要主体之一。国有企业在市场化的改革过程中存在公共性缺失问题。未来国有企业发展受到市场准则和社会责任的双重约束。国有企业承担社会责任是国有企业参与公共治理的重要实现路径。

关键词：公共管理 国有企业 社会责任

改革以来，中国社会经历了由高度集中计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。宏观经济体制的转变必然带动作为社会基本单位的国有企业的变迁，引发微观经济层次由单位化的经济组织向市场化的经济组织的转型。中国国有企业转型虽发生在经济领域，但其根源却深植于非经济领域。因此，国有企业转型问题并不仅仅是个经济制度的创新问题，它还涉及到公共管理的创新问题。

1.转型时期国有企业公共性的缺失问题

尽管这些年国有企业在经济实力上取得了非凡的成就，但华丽数字的背后，国有企业还有很多必须解决但仍然没有解决的问题。从国有企业的性质来看，前期的国有企业改革工作只注重国有企业的经济性，而忽视了国有企业的公共性。与一般企业不同的是，国有企业的国有本质决定了国有企业是具有公共管理职能的公共企业，它不仅需要关注自身经济目标的实现，更需要关注其非经济目标的实现；而国有企业非经济目标主要通过国有企业履行社会责任来实现。1979年，国有企业在放权让利试点中，开始实行利润留成制；1983年，国有企业开始实行以税代利制度；1986年底，国有企业实行了承包经营责任制；1993年，国有企业改革进入了建立现代企业制度试点阶段。这一系列改革措施的实施显著提高了国有企业市场化水平，对提高国有企业经济效益做出了重大贡献，但与此同时，在以市场化为取向的改革进程中，面对民营经济以及跨国公司迅速成长而形成的巨大竞争压力，国有企业确立了片面追求利润最大化的经营目标，而逐渐放弃了作为公共企业应该承担的社会责任。刚刚建立现代企业制度的国有企业，既不愿意承担那些长期以来以国有企业办社会形式而承担的社会责任，也没有在企业内部树立起承担其应该承担的、由企业国有性质决定的社会责任的基本意识。从政府的角度来讲，为了从形式上消除传统计划经济体制下的政府形象，开始实施政企分离的措施，国有企业转型的过程几乎成为了公共性丧失的过程。国有企业改革实际上是按照西方的现代企业制度惯例进行的，就在我国进行企业改革的同时，即从20世纪80年代以来，西方的企业管理正在由“以资为本”逐渐转向“以人为本”。西方管理学界和众多企业开始信奉“企业社会责任理论”，即企业不是仅仅追求利润最大化的机构，它也应承担必要的社会责任。考察国有企业的发展历程，我们更清醒地认识到国有企业发展要受到市场准则和社会责任的双重约束，过分依赖这两条原则中的任何一条都会造成严重的扭曲。忽视市场准则的企业将逐渐丧失活力，而忽视社会责任的企业又可能导致“资本主义剥削”。事实上，改革以来，国有企业转型的问题就是不平衡地强调一条原则比另一条更重要。我们今天面临的挑战就是如何认识国有企业的社会责任，如何认识国有企业的公共性缺失问题。

2.国有企业作为公共管理主体的理论依据

从国外最新的公共管理理论发展来看，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。在公共治理的理论体系中，国有企业被看成是提供公共产品和公共服务、实现一定社会目标的公共管理主体之一。所谓公共治理理论，是伴随西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论。公共治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，这些公共管理主体不仅包括长期垄断公共管理主体地位的政府部门，而且还包括诸如私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。公共管理的责任边界具有相当的模糊性，公私界限的模糊既表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，也表现为公共领域和市场领域的区分已不象以前那样明显。

在公共治理的理论体系中，政府并不是公共管理的唯一主体，因为当代社会的公共管理是一个责任共担的社会管理系统，国有企业、非赢利组织均参与其中并发挥自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理结构中居于最重要主体地位的同时，还需要充分认识到国有企业在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美国著名管理学家徳鲁克论证了当代政府的有限性和管理对象的特定性，而且也只有有限政府才能实现强力政府和高效政府。在政府改革中，应发挥政府、市场和社会三方的作用，并需要从“政府失败”、“市场失灵”来思考公共管理各主体之间相互配合的必要性。因此，政府机制存在的失灵现象，决定了公共管理中国有企业回归的必然性。作为一种新兴的公共管理理论范式，公共治理理论必将为国有企业履行社会责任、参与公共管理活动提供重要的理论指导。

3.国有企业作为公共管理主体的实践依据

从国有企业发展的历史来看，不论这个国家采取何种经济体制，也不论这个国家经济水平高低，国有企业的存在是一个普遍现象。在西方主要国家当中，法国是国有企业占国民经济比重最高的国家之一。据统计，1990年，法国拥有国家直接控制和国家控股50%以上的国有企业共2268家。在东亚，新加坡主张公共服务提供多元化与合作化，让更多的非政府组织参加。1974年成立了淡马锡金融控股公司，100%为财政部全资拥有，代表政府行使国有资产的股权。新西兰把国有企业承担一定的社会责任写进其法律之中。从国际上来看，各国国有企业主要集中于非竞争性的行业，在基础产业、公用设施等领域占有主导地位。作为非竞争性的国有企业，其主要目标是提供各种社会服务，它们主要活动于非竞争性产业或承担非竞争性项目。国有企业与私营企业相比的一个重大区分，那就是国有企业必须更加重视社会责任目标。这几乎是世界各国国有企业与生俱来的共同特质。从各国国有企业的发展实践历程中，我们不难得出结论：国有企业是政府推行各项社会发展政策的重要手段，是国家发挥经济职能以弥补市场缺陷、实现社会公平、提供公共产品的重要工具。公共性是国有企业的本质属性。

政府与企业是社会环境中的两大主体。理解一个国家的政治经济动力的最佳方式，就是去调查政府与企业的关系。由于这两套制度都受到了缺陷和不足的影响，因此，国家政治经济的成功就依赖于每一方在复兴另一方时成为积极伙伴的能力。在提供社会福利性利益、构造消费者保护政策、为广大工人设定工作场所方面，国有企业起着极其重要且具有建设性的作用。但目前的现状是，国有企业活动的社会维度并没有被认为取得了成功。尽管目前国有企业仍以利润最大化为目标，但多样化的目标需求，将使未来的国有企业在参与社会活动时，更多地反映出基本价值和公众的标准。从政府与国有企业的关系来看，相对于更加严密的政府控制来实现社会福利而言，国有企业的相对独立性提供了更多的好处。过去若干年的改革发展表明，在政府与国有企业之间，没有一个单一的结合模式能够对社会问题提供持久的解决方案。随着时代的变迁，必须奋力对政府与国有企业进行改革和复兴，把国有企业纳入到公共管理轨道，在现有的行政管理体制下彰显国有企业社会责任，以使政府和国有企业互为对方的力量之源。

4.企业社会责任：国有企业参与公共管理的实现路径

从公共管理的意义上来说，企业社会责任是一个全新的理念。所谓企业的社会责任，就是一个企业在创造利润对股东负责的同时，还需要承担对员工、消费者、社区和环境等的饿社会责任。在国有企业推进市场化的转型过程中，企业社会责任运动在全球悄然兴起。20世纪90年代，许多跨国公司相继建立自己的生产守则，后演变成企业生产守则运动，企业生产守则运动的直接目的是促使企业履行自己的社会责任。2000年7月，“全球契约”正式启动，它倡导用“共同价值和原则”规范企业活动，在企业社会责任领域开展国际合作。尽管中国的企业以自己的行动方式和表述特点一直承担着社会责任，但“企业社会责任”的提法更多地被看成是全球化时代一种新的话语。其目的就是要使中国企业能够在全球化时代与全球对话。20世纪80年代以来，随着中国改革开放步伐的加快，跨国公司生产链在中国得到不断强化和延伸。在后工业社会成长起来的跨国公司越来越重视对中国合作伙伴的社会责任问题。

未来国有企业发展受到市场准则和社会责任的双重约束。国有企业的改革目标就是使国有企业由市场化的组织走向社会化的组织转变，由股东至上追求利润最大化向利益相关者共同治理追求企业社会责任转变。新的国有企业改革的意义在于，当国有企业的经济责任投资完成后，生产经营者必须进行国有企业的社会责任投资。所谓国有企业的社会责任投资，不是一个数量概念，而是一个结构概念，既它通过调整分配模式、平衡利益相关者的利益而实现，从而在社会结构层面提升整个社会的收入水平、缩小社会收入差距，促进社会结构的稳定。社会责任投资是能够同时实现双重目的，为投资者带来利益，并促进企业履行社会责任，从而改变社会。这种包含赢利追求和社会发展追求的全新投资价值观，不仅使国有企业参与了公共管理，给人类带来了积极的结果，也决定了其生命力和重要发展趋势。

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