乡镇政府“空壳化”与政权“悬浮”

从2002年开始，政府在全国推行了旨在减轻农民负担的农村税费改革。

虽然按照改革的设计，地方政府应该能够维持改革前的财政收支状况，但在实际过程中，农村地方政府，尤其是县乡村三级政府和组织，却受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚。

按照税费改革的制度设计意图，地方政府在农村地区的公共服务支出将通过转移支付替代原来对农民收取的税费。但是，我们看到，改革引起了地方政府间关系的重新调整，这种调整的结果有两个，一个是乡镇财政开始呈现“空壳化”的形式；另一个是转移支付的相当一部分变成了“养廉银”来保障基层官员的工资发放，从而防止聚敛和农民负担的反弹。

在我们调查的地区（湖南、重庆、吉林3省市的6县共12 个乡镇），县乡财政体制普遍随着税费改革进行了重要调整，主要有两个方面的变化。一是工资统发，但在保障工资的同时，县级财政一般并不配置相应的日常运转经费。也就是说，乡镇政府人员的工资虽然有了保障，但是缺乏灵活的财力来维持运转和应付意外事件。财力都是一些“不好花”的“死钱”，有些乡镇政府连会都不敢多开，因为无法支付会议费。另一个方面则是工商税收普遍纳入乡镇政府的收入基数中去，要求乡镇政府保证乡镇工商税收的连续增长。税费改革前，县级政府一般对乡镇政府征收农业税收有严格的要求，而改革以后，工商税收成为考核乡镇干部的最重要指标。

税费改革以后乡镇政府财政运转的一大特点，就是除了工资之外，一切都靠借钱度日。每年年底，许多乡镇政府都会向县财政打报告，以各种名义要求补助。这些补助，在县政府看来，都是“暂借款”，而在乡镇看来都是“赞助款”或“困难补助”，是不打算还的。另一个筹钱办法是乡政府干部用个人名义向民间借款。这些借款一般具有小额、多笔、高利、短期的特点，主要用于维持政府运转，有时也用来充当税款，完成收入基数任务。

我们访谈的湖南县南川县定阳乡，新任党委书记是2003 年底由县农管局局长调任的。她上任时就先从县里的部门借来了30 万元，发放拖欠的工资和维持运转。此后的一年里，又动员大部分乡镇干部从民间以个人名义进行高息借贷，以维持乡镇政府的运转，她自己也认为这是她最重要的工作。在南川的龙头乡，每个乡镇干部都有一个“借款指标”，书记和镇长每年20 万，其他人从5 万到10 万不等。乡镇政府的财政所有一个内部登记，清楚地标明谁在哪一年借到了多少钱。借款的归还也是由财政所出钱、由借款人以个人名义归还的。用个人名义借款的主要原因是上级政府不允许乡镇财政进行民间借款。另一个原因是，用个人名义容易借到资金。这是因为债权人已经普遍对政府的还款意愿和能力不再信任，而私人关系被看作具有更高的信用。事实上，这些乡镇普遍靠每年的借款来运转，年终会还掉借款的一部分本金和利息，而在下一年继续以高息借贷。

“拖欠”也是一个类似借款的手段。由于缺少可用资金，有些乡镇政府的作风变得“无赖”起来。吃饭欠饭馆钱，开会欠宾馆钱，开车欠加油站的油钱，可以说是“能欠就欠”、“无所不欠”，其中最严重的就是工程队欠款。无论是修路架桥、盖楼建校，还是搞农田水利，几乎每个公共建设项目都有工程队的欠款，这些欠款占到建设款的20%到80%不等。在我们调查的12个乡镇中，几乎没有乡镇不拖欠工程款的。

除了“借”和“欠”外，乡镇政府还有两种办法。一曰“跑”，就是利用各种关系，去上级部门跑项目、要资金。中央及省市财政支农的资金有相当大的比重是以项目的形式下达的，这些项目的资金分配有主观上的随意性。近年来，县乡基层政府越来越重视“跑项目”，有些地区甚至会对“跑”项目成功的官员给予回扣和奖励。这不但使得上上下下设租、寻租之风愈演愈烈，而且也使得项目资金被挤占、挪用来发工资、维持日常运转等现象变得公开化和普遍化。“跑”钱成风的最大危害是，它严重影响到支农资金的使用效率，使最需要得到项目的地区项目资金贫乏，而最能“跑”的地区则项目成堆。二曰“卖”，就是变卖乡镇政府的固定资产或者一次性出让固定资产的承包权。在这一点上，不同地区的乡镇政府可以说是“各有奇招”。根据我们的调查，有的乡镇靠砍树卖树，有的靠出卖倒闭的乡镇企业的厂房、土地，有的靠一次性出卖山林经营权，有的靠出让水电站、水库的承包权。这是把“家底”一次性吃光的做法。这种办法无疑加重了乡镇财政“空壳化”的趋势。

总而言之，税费改革以后，乡镇政府的行为由向农民收取税费一变而为借钱和“跑”钱。借钱和跑钱，一要靠上级政府，二要靠民间的有钱人。税费改革，在使得基层政府更加依赖于上级政府的意义上是一种集权化式的改革，它产生的另一个也许是更加深远的影响在于，基层政权运作的基础正在发生悄悄的改变，民间的富人和富裕阶层正越来越成为乡村两级组织所依赖的对象。

总之，农村税费改革虽然取得了预期的成效，即农民负担大为减轻，地区间均等化的转移支付框架初步建立了起来，但税费改革更深层次的目标，即转变基层政府职能，实现国家和农民的“服务型”关系并没有完成，而且出现了一些意外的后果，其中最为重要的就是以乡镇政府为中心的基层政府行为的“迷失”。

中国幅员广阔、人口众多，四万个乡镇政府是国家和农民直接发生关系的节点。这些基层政府的行为一方面受到上级政府的监管，另一方面则扎根于乡村社会，是提供公共服务、维持社会稳定、影响农村社会结构的基层治理的关键。减轻和取消农民负担，不等于取消乡镇政府。依靠治理规模在几十万人、甚至上百万人口的县级政府来提供不断增长的公共服务需求的设想不但不现实，而且会使得整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上。