深化改革方解中国之困

为应对国际金融危机对中国经济的冲击,中央决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,并确定今后两年内4万亿元的投资安排。可以想见,这次历史罕见的大规模投资,对抵御外部危机冲击、拉动经济增长将起到积极作用。

1998年,为应对亚洲金融危机,政府同样实施了积极财政政策,不仅有效抵御了亚洲金融危机冲击,而且推动中国经济进入新一轮增长期。但是,那次采取的大规模基础设施建设和投资的举措,也使得投资率逐年上升,由1997年的34.1%逐年提高到2003年的43%。

需警惕上轮扩张性政策的负面影响

持续提高的投资率给经济发展带来了一些负面影响。

首先是资源约束矛盾加剧。2003年后,广东、上海、四川、甘肃等17个省(区、市)出现了不同程度的电力供应紧张,局部地区拉闸限电现象频发,后来更演变成全国性的电力短缺,铁路货运以及一些重要原材料也出现了供应紧张的局面。

其次是生产能力超过有效需求规模。在600多种主要产品供求统计中,供大于求的产品从1998年上半年的26%上升到2003年同期的85.5%,大多数工业设备利用率在60%以下。

第三是消费能力相对不足。2002年,中国最终消费率为58.2%,为“九五”时期以来最低值,比国际平均水平低约10个到20个百分点。2003年,中国社会消费品零售总额增长9.1%,比同期全社会固定资产投资增幅低17.6个百分点。特别是城乡居民收入差距和地区差距呈扩大趋势,社会发展和生态环境建设相对滞后,导致城乡和地区差距,经济与社会、人与自然之间不协调问题日趋严重。

时隔十年之后,这次历史上更大规模的建设和投资,如何避免以往的问题再度发生,是必须思考的重大战略问题,也是能否妥善应对这场危机的关键。

改革滞后导致经济增长方式始终无法转变

对这次国内经济遇到的困难和矛盾,首先必须搞清原因。虽然有外部影响,但主要是因为中国自身的经济增长方式出现了问题。换句话说,即使没有国际金融危机的影响,我们的经济增长方式也难以为继。转变增长方式,早在上世纪90年代中期就提出,但到现在也没有转变过来,根本原因就在于改革滞后。

比如,金融体系目前的主要矛盾不是金融产品过度创新,而是金融产品创新不足、市场化不够;消费需求迟迟上不来,不是居民不愿消费,而是社会保障制度改革、收入分配制度改革滞后或改革不当所致;经济效率较低,是因为政府仍控制着重要资源的分配,垄断行业改革停滞不前。

过去30年改革开放,最重要的经验有三条:一是改革始终是围绕着解决发展过程中的矛盾和问题展开的;二是始终坚持用经济的办法,用市场化的办法来解决这些发展中的矛盾和问题;三是坚持从中国国情出发,按经济发展规律办事。

从这些基本的改革经验出发,应对此次危机,仍然要用市场化改革的办法来化解矛盾。既要通过扩大投资拉动经济增长,更要加快体制改革,必须把扩大投资与深化改革结合起来。如果我们利用这次危机,加快改革进程,理顺几大关系,我们就有可能成为此次金融危机的受益者。否则,只会进一步加剧结构不平衡的矛盾,给未来的经济发展埋下更大的隐患。

需在价格形成机制、垄断行业、政府管理体制以及收入分配体制上加快改革步伐

在加快体制改革上,以下几个方面的改革尤其要实实在在地推进:

――必须加快价格形成机制改革。尽管价格改革迈出了很大步伐,取得了很大成绩,但是,仍有一些领域的价格改革滞后于市场发育的需要,典型的是能源产品的价格形成机制。这些年反复上演的煤电矛盾,很大程度上是由煤炭和电力两种能源产品不同的价格形成机制造成的。

加快能源价格改革,首先要下定决心,不能因利益集团的反对和一些短期因素的考量(如CPI等)就停滞不前。只有理顺了能源价格,才能真正步入资源节约型和环境保护型社会。稀缺是由自然资源的不可再生性决定的,但短缺是由价格形成机制不合理造成的。没有能源价格的理顺,“煤荒”“电荒”“油荒”将会反复上演。

其次,能源价格改革要与能源领域的打破垄断,要与政府监管能力建设结合起来。在垄断条件下,简单的价格放开,不仅不会带来资源的优化配置,反而会牺牲社会整体福利。价格改革,政府监管也必须跟上,否则,会造成整个市场失序,达不到预期效果。

――放开准入、加快垄断行业改革。垄断行业改革,近些年实际处于停滞状态。铁路最突出,依然是政企不分。五年前就已出台的电力体制改革方案,除实现了厂网分开,其他改革毫无进展。银行、通信、民航等领域的改革,也刚刚迈出步子。

面对垄断领域的改革滞后,必须按照市场化方向,打破垄断,降低行业准入门槛,大力开放民间资本进入,形成竞争机制。这样才能带动私人投资,经济的整体效率才会得到不断改善。

以发电投资为例。近几年,发电装机容量有较大增长,实际上是国企盲目扩大规模或者说是“官场”的竞争在起作用,市场竞争机制并没有发挥多大作用。大型发电企业在国资部门“做大”政策引导下,忙于“跑马圈地”,无序发展十分严重,导致近年来发电利用小时持续下降,一些地区火电机组的发电小时已经低于5000小时,比国外火电机组发电小时数少1000小时左右,不仅造成巨额投资闲置,而且降低了机组负荷率,增加了煤耗。

――加快政府管理体制和管理方式改革。经过多年的改革,特别是经过五轮行政管理体制改革,政府职能已经有了很大转变。但总体上讲,政府对经济活动的行政干预仍然较多,并掌控了过多的资源。

加快政府管理体制改革,首先要改革靠行政管制来分配资源的方式,真正让市场在资源配置中起基础性作用。

其次,切实把精力转向公共领域,真正履行好对市场的监管职能,尤其是关系国计民生的行业如食品、药品的监管。

再次,要加强政府对社会经济的综合协调,抓好中期发展规划。中国水电开发过程中开发失序和开发过度现象十分严重。据环境保护部反映,仅不按程序报批,无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”小水电站,全国就达3000多座。目前,长江上游大小河流从干流到支流的水电项目几乎全面开工,已成“遍地开花”之势。这些问题,主要由于目前的项目核准制存在严重缺陷,流于形式。再加上长期以来,政府综合部门“重建设、轻规划”,至今没有一个符合科学发展观要求的“长江流域综合利用规划”。

最后,要加强资源和环境的保护。这次危机可能会使经济增速在一定程度上减缓,但是,环境保护工作不能减缓,进一步刺激经济增长不能以更严重地牺牲环境为代价。环保具有外部性,市场机制发挥作用有限,政府必须承担起这个责任。

――加快收入分配制度和社会保障体制改革。民生改善了,内部需求才能持续拉动。目前,消费拉动经济的比例还不够,要让消费成为拉动经济的主要力量。这就要求首先要提高居民的收入水平,特别是普通城市居民和农民的收入水平。要加大收入分配制度改革的力度,真正让全体人民共享改革发展的成果。

同时,要加快社会保障体制建设。建立全覆盖、多层次的社会保障体系,是中央早已作出的重大决策,关键是要下决心尽快付诸实施。中国有13亿多人口,居民保持着相当高的储蓄率,因此,居民消费还有很大的释放空间。只有让居民的收入实现增长,生活有所保障,才能真正把消费刺激起来。■

作者为全国政协人口资源环境委员会副主任