浅析对城中村改造中土地管理问题分析

摘要：“城中村”主要指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已成为城市一部分，但在土地权属、行政管理等体制上仍保留农村模式的村落，亦称为“城市里的村庄”。随着经济建设的发展，城中村面临许多问题，因此，本文笔者根据多年工作经验探讨了我国城市城中村改造中土地管理问题。

关键词：城中村改造；土地管理；问题分析；

Abstract: "village inside city" refers mainly to the rapid development of the economy, in the course of urbanization constantly, located in the city were classed as rural edge city, in the area has become a part of the city, but in the earthy land ownership belongs to, administrative management system are still on the model of the village, also called the "city of a village". Along with the development of economic construction, villages faces many problems, therefore, this paper according to the years of work experience discusses our country villages reform of urban land management issues.

Keywords: villages modification; Land management; Problems analysis;

中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：

一、“城中村”的成因分析

1、城乡二元土地制度是造成城中村土地问题的根本

众所周知,改革开放前后相当长时间,我国实行的基本上是城乡分割的管理模式,且这种模式的基本格局一直沿袭到今天。与城中村问题直接相关的便是土地管理制度。土地是村落社区赖以活命的关键资源,更是非农化村庄赖以形成的基础。纵观村庄的非农化,在一定意义上甚至可说,村庄的非农化其实就是村庄土地的非农转化过程,正是土地非农转化过程中的复杂性与多样性,一个个似城似村、非城非村的城中村应“运”而生。一般而言,城中村地理位置优越,土地实际与潜在的含金量甚高,作为饱经都市大市场洗礼的“理性农民”对此有着特有的敏感,凭着这种敏感,村集体土地不断在政策许可与政策空白之间发生着形形的裂变。可见,城中村问题关键在土地。笔者认为,解决城中村的土地制度及政策问题尤为值得关注。城乡二元的土地制度是我国长期以来的制度安排,城中村土地问题无疑是这种制度安排的产物,但其一旦形成,则需要相当长时间与相当大代价的付出才能改变。湖北黄州市政府明确说,城中村的改造“没有时间表”。那么,具有前瞻性的、适应城市化要求的土地政策与制度安排就显得非常重要。其开始实施的难度也许很大,成本很高,但长远的收效则可能是最经济的,与城中村相关的诸多问题就是活生的例证。一些西方国家,在工业化初期,以巨大代价一次性征地以纳入城市统一规划,且实行了城市化管理。

2、村落共同体的利益性内聚是形成城中村土地问题的关键

城中村所在社区一般都是城市化与市场化的先发地,村庄在这种先行的与快速的非农化中,由于土地的出让或开发积聚了厚实的集体财富,而集体财富的使用、分配与增值又是以村籍和土地为依据,这种分配原则不断强化着村民对村落共同体。

3、征地过程中政策规范与实际情况的不衔接。

征地审批过程中，一些必备的要件是必不可少的，如：集体建设用地使用证，农村宅基地使用证等。这些手续，一些村镇还还没有开展办理，有些多年形成的集体建设用地，没有审批及登记手续，集体宅基地登记工作才刚刚开展，多数地区还未开始。而上报审批过程中还必须提供，矛盾很显现，操作起来十分棘手。事实上，我们不得不承认，在《土地法》实施之前及开始实施的一段时间内，我们的土地管理及地籍管理还存在许多不完善及不到位的地方，用现在已经逐步走入正轨的土地管理现状去要求那些《土地法》还没有出台或者刚刚出台不久时的土地管理状况，明显是达不到条件的。这就需要，在城中村改造政策出台之前，要深入实际调查研究，在充分考虑改造过程中农民、集体切身利益及城市发展需要的同时，也要充分考虑地区的实际情况及与政策相关的实际情况，制定详细的审批细则，做到依据合法，且操作起来切实可行。如，哪些用地是不可以审批的，哪些用地是需要相关部门补充相关材料的，那些是需要完善的包括程序、要件等，这样就使得用地报批更加规范化、合法化。

4、征地补偿及安置。

城中村改造是将集体土地征为国有，在征地过程中，补偿及安置工作政策性强，且操作起来繁杂敏感，一旦有纰漏就会影响到整体工作的进展。目前，城中村改造国家还没有明确的政策法规，大家都是根据各自地区的实际情况结合土地、社保等政策摸索着进行。如征地过程中的土地补偿，现阶段，我市的征地补偿是按照省政府的征地区片综合地价进行补偿的，而在听证过程中，多数农民会对补偿标准提出异议，认为相对较低；因为在此补偿中，去除村集体提留部分，做为农民社会保障安置费用，而社保安置是由村民个人、村集体、政府三方出资，一部分农民年龄较小，社保年限较长，需缴纳的费用相对就会较高，这样其所得征地补偿就所剩无几，从长远来看，农民觉得没了地就没了生活保障。因此，社保安置很难落实，而征地过程中，没有落实社保安置，就不能获得征地批准。这是一个链条式的，相互制约着。所以，制定可行的城中村改造征地补偿和安置机制，势在必行。

二、“城中村”土地管理的策略分析

1、调整土地利用结构,提高土地利用率。

调整土地利用结构是城中村改造规划的关键。城市作为一个三维空间,土地利用既要做到平面合理布局,也要考虑各类建筑的用地要求。充分发挥单位面积效能,合理确定不同地段的建筑高度及容积率,防止浪费土地,做到科学、高效的利用土地。根据土地利用的圈层结构,把村划分为若干个圈层,规划城中村土地布局。为防止出现“产业空心化”,对整理出来的土地不能单纯地进行商品住宅建设,可以拿出30份40%的土地搞商业开发,发展总部经济、楼宇经济。对地处商业区的改造地段,建设规格较高、规模较大的高档楼宇,形成一批地标式建筑,提升城市品位。通过土地置换,既可以在宏观上提高土地的利用效率,也可以在微观上实现土地的集约利用。

2、“城中村”改造与土地管理中的几个有效措施

1）城中村现象出现的直接原因是城市化进程的快速推进,根本原因与中国特色的国情密切相关,即城乡二元化管理体制,特别是城乡二元化的土地管理制度。

2）城中村改造是指在政府的主导和监督下,依据城市规划和土地利用规划,通过规范化的市场运作,优化城中村空间景观格局,实现“农民转居民、村庄变社区、集体土地转国有土地、集体经济转混合经济”的转变。通过城中村改造可以促进城市土地的高效利用、实现土地的保值和增值、有效调控土地市场供应、最终促进城市土地市场的健康规范发展。

3）目前城中村改造实施中主要存在着土地产权结构、土地流转途径以及土地利用规划等方面的问题。通过明晰所有权主体,产权实化并施行量化分配、股权入股;针对不同类型的城中村进行土地流转模式的创新;科学制定规划,调整土地利用结构,提高土地利用率等制度创新加以解决。

3、鼓励各方筹措资金,启动整体购置方式

在土地经营上,要引入市场机制,即必须首先创造一种优势和条件,使各种资源要素能够在城中村集聚,通过集聚形成资本、技术、人才和经济发展的“高地”。使城中村集体、跨国公司、民营企业等多方面资金集聚,通过增发国债等来购置城中村土地,建立土地整理专项基金,进行合理整体分区开发,规范房地产商的开发管理,使土地得到合理良性的最大利用,形成城中村经济“高地”。同时,中央政府也可采取督促地方政府使用自有资金和配套资金先行实施项目计划,随后根据城中村土地流转项目建设进度,核实计划执行情况,国家农发办再下拨中央财政资金。这样,多头并进,一方面增强了购买力,可以此资金提高征地补偿标准,改变补偿方式,规范分配行为,健全保障制度,稳定民心:另一方面,启动整体购置方式,可打破以土地产权和村籍为基础的封闭性利益共同体的格局,切实保护好城中村失地农民的利益,促进城中村经济发展,加快城中村进一步城市化的步伐。

城中村改造工作给土地管理带来新的考验和新的课题，我觉得对土地管理来说这是一个不容忽视且必须认真对待的问题。改造中，大量的土地所有权性质的改变，土地使用用途的改变，一些违法用地的多发等都是土地管理最管敏感且必须管理的范畴，上述想到的一些问题只是在工作中的一点点，还有大量需要认真研究探讨，有待随着国家政策法规的不断完善，在今后工作中逐步成熟，把此项工作做的更好。

参考文献：

[1] 峰平 洪亮，保护农民切身利益四金构建惠民体系——天津市东丽区劳动和社会保障局破解失地农民生活劳动保障难题，环渤海经济瞭望，2010（3）

[2] 李培林，巨变：村落的终结——都市里的村庄研究，中国社会科学，2002（1）

[3] 周新宏，城中村问题：形成、存续与改造的经济学分析[D].上海：复旦大学，2007（5）

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。