依法治校:高等教育的法治进行时

摘 要：建设和完善依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的中国特色大学制度已成为当前高校面临的紧迫使命与艰巨任务。一方面，依法治校透射出教育法治的精神本质;另一方面，依法治校为教育法治的系统工程奠定基础。因此，这就要求高校解放思想，树立特色鲜明的教育办学理念;以章程为统领，建构大学管理制度体系;深化治理体系改革，建立科学民主的决策机制;建立健全制度体系的执行和监督体系;整体推进依法治校与全面深化综合改革;夯实法治基础、把握战略契机，向建设世界一流大学和一流学科的目标奋进。

关键词：依法治校;教育法治;现代大学制度;治理体系

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，建立“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系，落实和扩大学校办学自，完善中国特色大学制度”[1]已成为当前高校面临的紧迫使命与艰巨任务。高校必须强化法治意识、更新发展理念、转变发展方式，在建设现代大学制度的框架下，着力于依法治校的体制机制创新，为高校全面深化综合改革、实现可持续发展以及争创世界一流的愿景目标提供内生动力和长效保障。

依法治校透射教育法治的精神本质

依法治校，作为依法治国方略在高校治理中的体现，其始终与国家的法治化进程相伴而行。自从20世纪90年代依法治国被确立为治国理政的基本方略之后，依法治校工作亦随之不断获得推动与进展，使高校治理和育人逐渐步入科学化、规范化、民主化、制度化轨道，强有力地推动了高校治理体系和治理能力的现代化发展。

全面推进依法治校，就是要将高等教育法律法规作为高校教育事业发展的依据、准则和最高权威;就是要发挥法治在学校管理中的重要作用，深化教育体制改革，推进政校分开、管办分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系，建设现代学校制度;就是要适应教育发展新形势，提高管理水平与效益，维护学生、教师、学校各方合法权益，全面提高人才培养质量，实现教育现代化。也就是说，作为法治的本质要义，法律法规的至上与权力、权威的制约是依法治校的根本着眼点与支撑点;其还在于彰显公平正义，注重民主参与，确保教育回归到人的自由与发展的实现上来。

与此同时，依法治校所依之法须是以人为本的良法，其中“蕴含的尊重、理解、关心、爱护是以法治精神为支撑，以法律法规的规定为尺度的”“治理之路中包含着‘以人为本’的价值追求，同时也都是能够实现教育促进人的全面发展这一终极目标的重要保障”[2]。

依法治校奠基教育法治的系统工程

教育法治建设是一项长期而庞杂的系统工程，关涉到对于当前教育问题全面深刻的剖析与把握，关涉到教育系统内外多重因素的交叉互动影响，关涉到教育法制体系适度合理的建构与完善。

作为教育法治建设的重要组成部分，依法治校的进展及其绩效不仅反映教育法治的推进效果，而且构筑教育法治的根基。依法治校体制机制创新，建设现代大学制度和治理结构，亦是任重而道远，受到内外治理体系的双向牵动。对外需转换角色功能，梳理高校与政府管理部门（主管部门）之间的关系，整合调动社会各方资源和条件;对内需优化治理结构，厘清政治权力、行政权力、学术权力、社会参与权力、民主监督权力等权力界域，深入查找与科学发展不相适应的突出问题，切实把解决现实问题与建立长效法治机制紧密结合起来，营造良好的内部法治环境，完善学校内部领导体制以及决策、执行、监督机制，创新学术权力与行政权力并重的协调机制，优化校内管理机制、竞争机制和资源配置机制，健全民主监督机制。

全面推进依法治校、助推教育法治的路径选择

1.解放思想，树立特色鲜明的办学理念

思想是行动的先导，需要不断破除陈旧、僵化的思想观念桎梏，树立科学的教育办学理念。《全面推进依法治校实施纲要》中明确指出，“全面推进依法治校，必须以中国特色社会主义理论为指导，坚持社会主义办学方向，弘扬和践行社会主义核心价值体系，将坚持和改善学校党的领导与学校的依法治理紧密结合起来”。近年来，众多高校秉承“以学生为中心”“一切为了学生”的理念。同时，使命导引、追求真理、学术自由、教授治学、求实创新、服务社会等理念也越来越广泛地应用于高等教育的实践中，逐步推动校园育人理念的革新与共识的达成，从根本上实现教育主体的“管理”转变为现代教育与现代大学的“治理”，为构建现代大学制度创设了先导条件。此外，部分行业院校坚持“全人教育”“国际视野”“战略思维”等特色培养理念，兼顾国家对“走出去”人才的需求以及行业对专门人才的基础性、适用性和超前性的需求;坚持“协同创新”的观念，提升对内合作和对外开放水平，大幅改进管理效能，提升服务水平，集聚发展资源，维护学校的优势和可持续发展。这些都为高校的改革与发展、教育法治的纵深推进打下良好的思想基础。

2.以章程为统领，建构大学管理制度体系

大学章程承载着大学的精神和宗旨，昭示着大学的愿景和使命，是高校依法治校的纲领性文件。其不仅是高校依法自主管理、实现依法治校的必要条件，而且也是明确高校内外部权利义务关系，促进高校完善治理结构、科学发展，建设现代大学制度的重要载体。“以章程的形式对大学管理进行规范和固化，将有利于形成学校的集体共识，让学校保持发展战略及自身文脉的延续，保持目标政策和文化特色的持久性。”[3]高校需进一步认真厘清和整顿校内的各种规章制度，完善内部决策机制，落实民主监督制度，健全师生权利保障与救济机制，以章程为统领整合学校内部管理体制、进行规划设计，构建上下贯通、结构合理、内容全面、关系明确的大学管理制度体系，开创依法治校的良好局面，推动现代大学制度的建设。

3.深化治理体系改革，建立科学民主的决策机制

对于外部体系而言，首要的是积极推动高校与政府管理部门（主管部门）之间的关系调整，明确在合理的界域内各自权力的合法张力，促使管理部门根本性地转变管理职能和管理方式，逐步扩大并在法治框架内落实细化高校的依法自主办学权，使学校真正回归到教育价值的本质。近日，北京市公布了将在2015年启动开展高校取消编制管理试点工作，旨在更加科学合理地配置高校教育人力资源，形成动态化的劳动力市场，切实提高高等教育经费的使用效率。这是对高校“预算自”和“用人自”的相应突破，是政府管理部门推动职能转变、简政放权的实际举措，这也昭示着未来高校必将获得更多的办学自，从而激发高校可持续发展的内生动力与活力。同时，高校还可通过合作办学、协同研究、技术开发、实习实践等多种方式，充分发挥服务国家和区域经济社会发展的功能，“体现自身的知识优势和精神价值优势”[4];主动建构有效途径和渠道，与关心学校发展的行业组织、企事业单位、杰出校友、社会知名人士、国内外知名专家等协同合作，积极调适其他外部关系，以获得有效办学资源，提升自身的社会地位和影响力，全面构建社会支持、监督学校发展的长效机制。

对于内部体系而言，党委领导、校长负责、教授治学、民主管理是我国现代大学制度建设的基本要求，也是构建大学内部治理结构的基础。需要进一步明确党、政及各级学术组织的权责和运行机制，深化校院二级管理体制建设，推动政治权力、行政权力、学术权力和民力的合理配置，完善学校内部决策机制、行政执行机制和民主监督机制，梳理高校内部治理结构，有效推进办学主体作用的落实。

4. 建立健全规章制度的执行和监督体系

“徒法不足以自行”，法律的生命力在于执行和实践。一方面，鉴于章程的校内“”性质，章程将成为学校履行职能的基本准则，成为学校接受外部监督、实施自我监督的基本依据。尊重章程，按照章程和规定程序办事，根据章程实施管理，明确执行主体和责任人，杜绝有章不依、有章不循或选择性执行的情况，应成为今后教育行政部门、高校和社会各方面共同的观念和行为准则。另一方面，需要进一步强化法治思维，通过广泛的宣传教育，将法治意识、法治精神深植于师生当中，形成知法、懂法、守法、用法的良好氛围;进一步健全民主监督，把权力置于法律的轨道上运行，让权力的运行公开透明。

5. 整体推进依法治校与全面深化综合改革

依法治校与全面深化综合改革是有着内在逻辑关系的有机整体。随着改革进入深水区、攻坚期，相较于之前的改革，全面深化综合改革是在新的历史条件下对高校管理体制的一次深刻变革，涉及的责任主体和利益主体更加多元，与相关体制机制衔接的关联度更加紧密。要在现有资源条件下，建构一个更加高效、公平、可持续发展的管理体制，既需要对现行制度政策进行突破和重构，又需要在顶层设计层面寻求制度正当性的证明，做到“重大教育改革必须于法有据”[5]。因此，全面深化综合改革是依法治校的重要实现路径，依法治校对全面深化综合改革进行引领和保障，二者是内在统一、相辅相成的。依法治校必须紧密关联全面深化综合改革，必须在法治化的轨道上推进高校治理体系和治理能力现代化。也就是说，在全面深化改革的总体框架内，全面推进依法治校的各项工作，在依法治校的保障下不断深化改革。惟有依法而行的改革才能更大程度凝聚改革共识，破解制约发展的深层瓶颈、难题，摆脱旧体制、旧格局的束缚与羁绊，聚合成为高校发展的合力与动力;惟有依法有序地推进治理体系的建设、治理能力的提升，才能有效兼顾改革的系统性、整体性、协同性，推动高校的持续健康发展。

当前，从部分高校已获批的综合改革方案来看，改革的重点主要集中在构建现代大学制度、深化人事体制改革、创新人才培养模式、调整学科学术布局、完善科研管理体制、完善资源配置体制机制等内容，需要高校在体系建设的整体格局下，进行顶层设计、全面规划、协同配合、分步实施，并在全面深化综合改革以及制定“十三五”规划进程中加以细化落实。

6.夯实法治基础，向世界一流奋进

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出，要“提高高校教学水平和创新能力，使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平”[6]。2015年11月5日，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，详细阐述了统筹推进世界一流大学和一流学科建设的指导思想、战略目标、基本原则、重点任务、支持措施、组织实施等内容。其中，围绕“中国特色、世界一流”的核心要求，从建设、改革两方面共安排了十项重点任务，建设任务包括：建设一流师资队伍、培养拔尖创新人才、提升科学研究水平、传承创新优秀文化、推进成果转化;改革任务包括：加强和改进党对高校的领导、完善内部治理结构、实现关键环节突破、构建社会参与机制、推进国际交流合作。这与现阶段推动教育法治、全面深化教育综合改革的内容都是一脉相承、息息相关的。

从本质上讲，高校要形成持续激发师生创新的环境氛围，以服务国家创新驱动的发展战略，就需要有系统的制度设计保障和激励学术自由和学术自律，并创造性地进行制度体系建设。基于制度激励的大学治理是中国大学建设世界一流大学必然的道路选择。因此，通过大学章程及相关管理制度的全面推进和施行，形成有序的管理体制，保障自由、平等的学术氛围，是现阶段依法治校的重要使命，更是教育法治的价值目标。只有在此基础上构建学术共同体和价值共同体，才能在全面推进依法治校的进程中不断接近创建世界一流大学的愿景。

在我国推进依法治国方略、国家治理体系和治理能力现代化的伟大实践中，着力推动教育治理体系和治理能力现代化，努力构建现代大学制度;全面推进依法治校，进而助推教育法治化进程;统筹协调、整体推进全面深化综合改革与战略规划，对于高校跨越式发展、实现争创世界一流的愿景目标至关重要。这需要我们坚定勇立潮头、敢为人先的信念与勇气，秉承海纳百川、壁立千仞的气度与胸襟，为提高教育质量的历史使命，为开创大学未来发展的广阔前景而不懈努力。

参考文献：

[1] 国务院法制办公室.中共中央国务院关于印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的通知[EB/OL].[2010-12-14] http：///article/fgkd/xfg/fgxwj/201012/20101200330685.shtml.

[2] 薛婷，魏峰. 教育法治化：教育治理现代化的基本途径[J]. 江苏教育，2015（6）.

[3] 吴志功. 国际性 历史性 现实性―构建中国特色现代大学制度的理论维度与实践路径[J]. 北京教育（高教版），2015（9）.

[4] 黄富峰. 大学章程：大学存在方式的自觉[J]. 山东高等教育，2015（9）.

[5] 涂云新. 教育综合改革背景下教育立法的理念、问题与对策―复旦大学“教育改革与教育法治”学术研讨会综述[J]. 复旦教育论坛，2015（4）.

[6] 国务院法制办公室.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB/OL].[2015-11-04]. http：///article/xwzx/szkx/201511/20151100479396.shtml.

（作者系国际关系学院校长）