略论我国环境监督执法存在的问题及其应对

摘要：环境监督执法对于控制环境污染、维护人类生存环境及身体健康具有不可磨灭的保障作用。如今，全国各地环境污染严重、雾霾天气连续出现，严重影响了人们的日常生活和出行。企业环境违法现象的不断出现严重阻碍了我国环境监督执法的顺利开展，年积月累，成了制约我国环境保护工作的一个大难题。为此，本文就我国环境监督执法存在的问题及其应对措施进行了简略论述。

关键词：环境保护；环境监督执法能力；环境监督执法对策

一、我国环境监督执法存在的问题

面对“有法不依、执法不严、违法难究”的老难题，我国已经对此实施了许多应对措施，并且这些应对措施也起到了一定的作用，使得问题也得到了一定的改善，在一定程度上加强了我国环境保护工作的顺利进行和取得成效。但是，那些暂时性的措施因其缺乏系统性而未能形成长久的有效机制，没有解决我国环境监督执法机制乏力的根本问题。总体来看，我国环境监督执法存在以下两大方面的问题。

（一）在执行主体上还存在诸多欠缺

首先，我国环境监督执法机构还不健全。由于相关法律法规的保障规定不是很明确，使得一些相关环保部门的行政执法变得形式化，没有发挥出它应有的作用；还有一些环境监督管理机构的职能分工不明确，使得环境监督管理工作出现职责交叉重复和监督管理主体空位、缺位的现象，多头管理、政出多门和条块分割的问题仍然存在，弱化了机构的内聚力；对于那些跨地域、跨空间的环境问题，如空气污染、水域污染和沙尘暴等，没有强有力的跨行政区域环境监督执法机构。其次，我国环境监督执法人才缺乏。大部分基层工作执法人员从来没有接受过专门的训练和相关专业知识的学习，业务水平和执法能力都有待提高；在基层执法中，执法人员职权不明和越权越位情况时有发生；人员的执法程序不够严谨，草率执法的情况仍然存在，严重影响了环境监督执法工作的质量。再次，我国环境监督执法主体的职能有待细化。按照我国现行法律、法规的规定，环境行政执法主体有以下几种类型：各级人民政府；环境行政主管部门；环境保护法律法规授权实施污染防治监督管理的有关部门和实施环境资源保护监督管理的有关部门。通过对上述执法主体职责、职能问题的调整，强化了我国环境监督执法主体的管理职能，细化了其管理层面，但根本上仍处于职能定位不准、宽泛、缺乏深度的境况之中。法律规定我国的环保部门不仅要综合管理环境保护工作，还要承担环境监督执法部门的工作，看似增加了环保部门的管理权限，实则无形中降低了其监督执法的地位。

（二）环境监督执法的制度建设有待加强

我国经过改革开放30多年的发展，初步建立起了比较完备的环境立法体系框架、规范了我国社会主义市场经济的环境法律体系、适应了WTO世界贸易组织的原则和要求。不过社会的发展和不断前进也带来了许多意想不到的问题，而且发展越快问题越多。这就要求我们不断完善我国环境保护的法律体系，解决出现的新问题、新挑战，如缺少土壤污染、化学品管理、生物安全、遗传资源保护、核安全等法律法规。环境管理是一个系统工程，不但涉及环境管理思想和目标的培养与建立，还涉及环境管理制度、方法和手段的组合等。与过去相比，这些系统设计无疑会使环境管理更加科学合理、协调高效，弥补对整体性、协调性和配套性思考的不足，提高环境监督执法的质量。在我国，政府直接控制因企业或个人违反环境保护法律法规所需要执行的政策，治理成本高昂，如设立机构和人员的配备、污染检测等，致使各级人民政府无力承担。因此，必须加大环境监督执法资金的投入，提升我国财政支持能力。

二、增强环境监督执法能力的对策

（一）健全环境监督执法机构

为了增加地方政府环境治理的灵活性和积极性，可以授权地方政府，给予地方政府以高度的自治，因地制宜地处理本辖区内的环境保护工作。鼓励地方政府设立独立的环保部门，健全环境监督执法机构。实行首长负责制，明确环保工作的内容、范围和程序，确保上级下达的命令执行通畅，提高工作效率。配置专门的协调机构，协调各类冲突问题，以达到统一、协调、高效的目的。建立跨地域环境监督执法机构，以解决跨空间、跨地域、跨行政区域的环保问题。

（二）建立高素质的环境监督执法队伍

所有环境保护的政策都是由人来执行的，而人又是复杂的，所以在环境监督执法中不可忽视人的作用。人员的素质又关乎环保队伍的素质，环保队伍的素质又影响着我国环境监督执法的质量与能力，因此必须加强环保队伍自身的素质和专业素养，以使环保队伍中的每一个成员都能够在环境监督执法过程中做到尽职尽责。建立与培养高素质的环境监督执法队伍要做到以下三点：一是要把好环保队伍人员的出入关，建立严格的淘汰机制，随时淘汰那些素质低下、工作低能的人员，引进高素质人才；二是要注意理顺各级环保部门的纵向权力关系和职责权限，避免出现空位、缺位、错位、越位的情况及职能的交叉重复；三是要建立程序简单、内容简洁的工作考核机制和严格、严厉的责任追究制度；四是要定期对环保队伍的所有人员进行素质拓展教育和业务素质教育等方面的培训，增强我国环保队伍的综合能力。

（三）加大对环境监督执法的资金投入

加大对环境监督执法的资金投入，以更强有力的财政支持改善人们的生存环境，不仅能够维护人们的身体健康，还能拥有吸引外资投入的潜力资本，促进经济的快速发展。因此，各级政府要对改善生态环境质量做出明确细致的安排，重视并将其纳入到政府的财政预算当中，善于团结其他社会力量，灵活运用各种投资方式，以增加投资主体的数量，缓解财政压力，切实加大治理生态环境的力度，真正达到改善人们生存环境的目的。

（四）细化与完善环保部门的职能定位

我国要通过运用“有所为有所不为”的思想，帮助政府细化与完善我国环保部门的职能定位，转换环保部门的综合管理职能。与地方政府的环境质量管理功能相区别，环保部门的职能定位应该是环境监督执法功能，担负起环境监督管理的职责。而且，环保法已经有所规定，对于区域环境质量工作，应当由该地方政府全权负责，给予地方政府足够的发言权。因此，政府要真正落实此规定，因地制宜地处理好我国不同地区的不同问题，提高政府的行政效率和处理实际问题的能力。

（五）建立与完善环境监督执法法律体系

合法性是政府所有行政行为必须具备的特征，而法律又是政府解决所有问题的依据，因此要建立与完善环境监督执法法律体系，避免环保部门在解决实际问题时无据可依。所以，要先对环境监督执法的法律体系进行总设计，再根据实际情况不断完善。总设计要遵循科学、系统、协调等原则，明确上位法和下位法的组合及其地位关系、管辖范围、基本制度原则和实施程序。对法律体系的完善要遵循配套、清晰、可行和可操作性的原则，如实施法律的行政主体要明确、职责分工要适当、法律责任要清楚等。当然，法律的执行也具有同等重要的地位，如果不执行或不严格执行法律法规，那么法律法规就形同虚设，不能真正发挥它的依据作用和惩罚违法犯罪行为等的作用，从而降低了法律在人们心目中的地位，秩序得不到维护，也将影响政府在人们心目中的权威。因此，我国环保部门要严格执法，贯彻“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的工作作风，为人民服务。

（六）系统设计环境管理的思想、制度、方式和手段

我国环境管理要坚持“预防为主，防治结合”的危机管理思想，即对事前、事中、事后三个方面进行有效控制的管理思想。要想对这些重要环节做好有关系统设计，首先要搜集尽可能全面的情报，认真分析搜集来的资料，确定可能污染源，根据规定控制污染源的排污总量，达到预防的目标。其次，要对企业环保设施的运行按照环保设施运行管理制度进行严格的监督管理，防止企业偷排及其环保设施的不正常运行。最后，要核实企业的实际排污总量、排污去向和污水处理情况等，进行严格的监督检查，达到对已排出污染物进行控制的目的。

（七）强化社会公众环境监督管理机制

公众及社会团体是我国环境保护监督管理的重要力量，是环境保护的社会制衡力量，也是我国环境管理体制中不可缺少的组成部分，公众不仅能监督企事业单位的各种违法行为，也能对政府环境行为进行监督。首先，要在思想上改变旧有的观念，相信社会的各种力量，团结利用社会各方的力量。其次，要提高社会公众及社会团体的法律地位，维护他们的监督权力。建立有效的奖惩监督体系，提高社会公众 监督环保工作的积极性和能动性。最后，要建立公众环境监督的法律救济制度，以确保社会公众及社会团体积极参与监督管理后的生命安全及财产安全等，保证我国在以后的环保工作中存在持续稳定的社会力量。

参考文献：

[1]许岭.对我国环境执法问题的思考与建议[J].安徽理工大学学报（社会科学版），2010（02）.

[2]林秀红.我国环境执法难的原因与对策[J].海峡科学，2012（06）.

[3]沈晓悦.变“环保风暴”为长效机制――环境管理体制要适应历史性转变[J].环境经济，2007（08）.

*本文系国家社会科学基金项目“京津冀区域经济一体化战略与推进河北沿海地区发展对策研究”（编号：12BJY005；负责人：刘邦凡）的研究成果。

（作者单位：燕山大学公共管理学院）