监所检察机构改革初探

监所检察是人民检察院一项重要的法律监督职能，修改后的《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》（试行），新增了八项监所检察职能：一是对指定居所监视居住的监督；二是羁押必要性审查制度；三是羁押期限监督；四是死刑执行的临场监督；五是对财产刑的执行监督；六是对强制医疗的决定和执行的监督；七是对减刑、假释开庭审理案件的出庭。八是对社区矫正活动的监督。这八项职能使监所检察工作面临由监管、刑罚执行监督向刑事执行监督全面转变的契机和挑战。同时，随着监狱布局调整和劳动教养制度改革，也要求监所检察机构设置随之变化。面临新的机遇，如何改革监所检察机构设置，整合监所检察力量，避免机构重叠、职能交叉、程序繁琐、互相扯皮的不良现象，节省人力物力，逐步精简高效，将是监所检察工作无法回避的新课题。

一、监所检察机构设置的历史发展和现状

监所检察是检察机关最基本的职能之一，从新中国成立检察机关那天起，人民检察院就设有监所检察这项业务。1949年12月颁布的《中央人民政府最高检察署组织条例》规定最高人民检察署二处负责检察各犯人改造、监所之措施是否合法之事项，当时最高人民检察署设立了两个处，一处负责办理刑事案件，二处负责监所检察和自侦案件。1954年9月《中华人民共和国人民检察院组织法》颁布，最高人民检察院成立监所检察业务机构，负责对监狱、劳动改造机关的监督事项。检察机关恢复重建后，1979年1月最高人民检察院设立了监所检察厅（当时也称最高人民检察院三厅），随后各级检察机关陆续组建监所检察机构，逐步开展了监所检察业务工作。1980年1月最高人民检察院下发了《人民检察院监所检察工作试行办法》，1981年3月最高人民检察院制定下发了《人民检察院劳教检察试行办法》。1987年7月最高人民检察院制定下发了《人民检察院劳改检察工作细则（试行）》、《人民检察院看守所检察工作细则（试行）》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》。“两个细则”、“一个办法”的下发执行有效推动了监所检察业务工作的全面开展和监所派出检察机构的普遍建立。1996年召开的全国检察机关第三次监所检察工作会议，提出要充分发挥监所检察工作在反腐败斗争中的作用，要把查办监管改造中贪污受贿、案件，作为增强监所检察法律监督力度的重要手段。1998年最高人民检察院对监所检察查办职务犯罪案件范围进行调整，明确监所检察部门查办与刑罚执行和监管改造密切相关的“四种案件”，即体罚虐待被监管人案、私放在押人员案、失职致使在押人员脱逃案、减刑、假释、暂予监外执行案。2001年最高人民检察院下发了《关于监所检察工作的若干规定》，以统一和规范对监所检察工作实践中一些重要问题的意见和提法。2004年最高人民检察院重新调整检察机关直接受理职务犯罪案件侦查分工，重新明确监所检察部门负责查办刑罚执行和监管活动中发生的职务犯罪案件，即将监所检察部门只办理“四种案件”扩大到刑罚执行和监管活动中发生的渎职侵权贪污贿赂等职务犯罪案件。2007年3月最高人民检察院下发了《关于加强和改进监所检察工作的决定》，在全面分析监所检察工作面临的形势和任务的基础上，提出了一系列加强监所检察工作的重要举措。2008年3月，最高人民检察院制定下发了《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》，全面规范了监所检察各项业务。

经过多年的发展，监所检察除了传统的刑罚执行监督和监管活动监督两大职能外，逐渐增加了对刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件进行立案侦查和预防工作，对服刑罪犯又犯罪案件、劳教人员犯罪案件进行审查批捕、审查、对诉讼活动实行监督工作，对被监管人员的申诉、控告和举报依法审查处理工作以及刑事羁押期限监督工作。并已经形成了与职能相适应的以四级监所检察部门（指监所检察厅、省级院监所检察处、地市级院监所检察处、县级院监所检察科）为主干，以派出院、派驻室为延伸的机构体系。

派出院，是指省级院或者市级院依法提请本级人民代表大会常务委员会批准，在监狱、劳教所等监管场所相对集中的区域设置的履行监所检察监督职能、行使县级院职权的机构，受省级或者市级院领导，由省级或者市级院监所检察部门进行业务指导。大多数派出院为市级院派出，少数为省级院派出。从派驻的监管场所来看，一般分为派出监狱院，派出劳教院，派出监狱、劳教所、看守所院。派出院一般设有办公室、刑事检察部门、职务犯罪侦查部门及数量不等的派驻监管单位检察室（监管单位较多的院分别设置在劳教检察处、看守所检察处、监狱检察处之下），还有些派出院设有政工部门、纪检监察部门。

派驻室是指各级院（包括派出院）为履行监所检察监督职能，针对单一监管场所设立机构。除派出院所属派驻室外，一部分派驻室属监所检察部门下设机构，直接归监所检察部门领导，而另一部分与监所检察部门并列，仅由监所检察部门进行业务指导。

二、目前监所检察机构设置存在的问题

（一）对派出院定位不准

由于派出院行使县级院职权，普遍将派出院定位为县级基层院，而派出院与县级院具有明显的差别：

1.设置不同。派出院需要经过最高人民检察院同意和领导院同级人大常委会批准，才能设立，与监管单位或监管场所的布局相适应，对领导院负责，向领导院报告工作，业务由领导院监所检察部门指导；县级院则依据行政区域的划分设立，对县级人大和市级院负责并报告工作，业务由市级院领导。

2.职权不同。派出院的权力直接来源于领导院的授予，具有大部分而非全部检察业务职能，并且都与刑罚执行和监管活动有关，具有鲜明的专门性；县级院拥有全部检察业务职能，是一种普遍性。

3.法律职务任免不同。派出院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员的任免，需要由领导院的检察长提请同级人大常委会任免；县级院的检察长由县级人大选举产生、由市级院的检察长提请市级人大常委会任免，副检察长、检察委员会委员、检察员的任免，需要由县级院的检察长提请县级人大常委会任免。

4.编制、财政管理不同。派出院的编制、财政由领导院或者是领导院同级的编委、财政部门管理；县级院的编制、财政由所在县级行政区域的编委、财政部门管理。

因此就组织体系而言，将派出院视为可以本院名义对外行使部分、专门检察权的领导院授权机构，是领导院的不可分割的有机组成部分，要比将派出院视为县级基层院更加准确、科学，可使监所检察机构体系经纬脉络清晰、明确。

（二）派出院编制少、内设机构不合理，检务保障压力大

派出院编制基数按监管单位的规格和在押人员数量综合确定，相对繁重的监所检察监督职责而言仍显不足，人员仅能在内部进行轮岗，难与外部进行交流。在此情况下，在职能定位、内部机构设置上，又呈现出麻雀虽小五脏俱全的特点，设置办公室、政工、纪检监察等非检察业务部门，使检察业务人员不足的情况更加恶化。派出院实行一级财政，独立预决算和直接拨款。由于派出院工作具有监督内容广泛，工作职能综合，涉及法律关系多样，监督工作繁杂，远离市区，需频繁的奔走在各监管场所，工作成果不直接体现等特点。同时，派出院不对所在地区相对应的县级人大、党委、政府报告工作，难以取得它们在检务保障上的支持，而与领导院相对应的省市级人大、党委、政府等有关方面也不直接听取派出院的工作报告，独立承担检务保障的压力巨大，需要领导院的大力协助。

（三）监所检察部门与派出院、派驻室业务指导不顺畅

首先，省级院（包括计划单列市院）派出院的规格为正县级，与监所检察部门的规格相同，而地市级院派出院的规格一般为副县级，高于监所检察部门的规格，甚至个别地方派出院的规格为正县级，与地市级院规格相同。其次，设置派出院后，相应的监所检察职能、业务工作即从监所检察部门剥离出来授予派出院，监所检察部门不再从事这些业务。让规格相同甚至较低、不从事具体业务的监所检察部门指导派出院工作无疑会出现诸多不便，指导工作更似空中楼阁，难以落到实处，这一矛盾在地市级表现尤为突出。与监所检察部门并列的派驻室情况与派出院相似。

三、监所检察机构改革的构想

首先，监所检察机构设置应当有利于充分发挥法律监督职能，要遵循监所检察工作特点和规律，保留现有机构设置中有利于行使监所检察职能的派驻室，重新定位派出院，构建经纬脉络清晰、分工明确的机构体系。充分考虑监所检察工作的自身特点、新增职能及未来发展，并根据各级监所检察部门所承担的主要职能不同，调整内设机构设置。其次，要考虑现行机构编制、干部管理、财政管理体制，积极争取党委、人大、政府、编委的支持，统筹解决好机构规格、领导职数、干部任免、法律职务任免、检务保障等与机构设置紧密联系的相关问题。监所检察部门机构改革涉及方方面面，不可能以检察系统自身力量一蹴而就，应本着先易后难、循序渐进、持续发展的原则进行改革。

（一）名称

机构名称应当尽可能地反映机构的工作特点和主要职能。传统的监所检察职能主要包括对刑罚执行和监管活动监督，对刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件进行立案侦查和预防，对服刑罪犯又犯罪案件、劳教人员犯罪案件进行审查批捕、审查、对诉讼活动实行监督，对被监管人员的申诉、控告和举报依法审查处理工作以及刑事羁押期限监督，与监管场所联系紧密。修改后的《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》（试行），使监所检察增加了八项职能，拓展了监所检察工作领域，监所检察的业务范围已经突破了“刑罚执行和监管活动监督”的界限，向刑事诉讼过程中具有人身刑及财产刑等强制措施执行及监管活动全面监督转变，甚至理论界提出将限制人身自由的行政强制措施亦交由监所检察部门监督。因此，目前监所检察机构的名称已不能涵盖新的工作内容，也没有体现其应有的职能。根据目前法律及检察系统内部规定，将监所检察部门改为刑事执行监督（检察）部门，可谓更科学、规范。

（二）机构体系、规格

基于对派出院视为可以本院名义对外行使部分、专门检察权的领导院授权机构，是领导院的不可分割的有机组成部分的定位，结合目前各派出院、派驻室规格、领导关系、工作机制，纵向设置与行政区域划分相并行的四级刑事执行监督（检察）局，横向设置作为刑事执行监督（检察）局内设机构的、针对单一监管单位或多个监管单位进行监督的派驻室或巡回室，构建领导关系明确、分工清晰的刑事执行监督（检察）体系。

对于已设有派出院的省级院和市级院，可先保留派出院，在保持机构规格、领导职数、编制、财政管理不变的前提下，与刑事执行监督（检察）局合署办公，先进行内设机构整合，待编制实名管理并理顺干部管理及派驻机构检务保障等后，再正式将派出院与刑事执行监督（检察）局合并。这样做的好处在于易于取得党委、人大、政府、编委等方面的支持，保证整合过程中有序开展业务工作，为完成刑事执行监督（检察）局设置打下坚实基础，创造较好条件。

（三）内设机构

内设机构的设置必须与承担的职能相适应。从长远看，应将刑事执行监督部门建成为检察业务部门。目前，县级院主要承担对同级看守所的派驻检察，基于侦查一体化的要求，可不单独设立侦查部门。由于工作任务及工作重点不同，县级刑事执行监督（检察）局，可设综合业务科、派驻室。县级以上刑事执行监督（检察）局，可设职务犯罪侦查处、监管检察处、综合业务处。

1.设立职务犯罪侦查部门。刑事执行监督（检察）部门依法查办职权范围内的职务犯罪，是一项重要职责，不仅是对此类犯罪的一种震慑，也是强化刑事执行检察职能的有效手段，更是迅速打开局面，突出刑事执行监督作用不可或缺的手段。

2.设立监管检察部门，统一管理派驻室，行使刑事强制措施执行、监管活动监督职能。被监管人员在特殊的执法机关管理之下，人身自由受到绝对控制，必须引入足够力度的、经常性的法律监督，才能维护被监管人员的合法权益，促进监管单位执法的公平公正，检察人员必须经常深入监管场所，及时了解和掌握第一手资料。此外，监管单位相对远离市区，监督工作任务量较大，专业性较强。必须坚持派驻检察，才能保证监督的有力和有效。

3.设立综合业务部门。除上述两个内设部门工作外，与上级业务部门联系，进行请示汇报、文字材料撰写、各种报表汇总、考核、协调等日常事务性工作归入综合业务部门。在派出院与刑事执行监督（检察）局合并前，还承担办公室、政工、纪检监察、计划财务装备等非检察业务，待派出院与刑事执行监督（检察）局合并后，将上述非检察业务一并移交领导院相关部门。