对统贷统还政策下收费公路管理的认识

摘要：2004年，我国对政府还贷公路的管理提出了“统贷统还”政策，但却未对其进行进一步具体规定。本文阐述了对统贷统还政策的理解，并结合目前我国公路发展现状对该政策的应用进行了拓展认识。

关键字：统贷统还；收费公路；市场机制

对收费公路的认识

公路网建设发展面临的一大难题就是建设资金的短缺。从目前中国和绝大多数国家的现实情况来看，实施车辆通行费制度，多渠道、宽方位地进行融资，特别是利用金融机构贷款和民间资金来建设与养护公路基础设施，主要也是为缓解这一矛盾。

车辆通行费，通过对特定的公路用户进行征收，由个人公路用户直接承担，或者是体现在企业用户运输的货物（或运输劳务）的成本中、通过收入形式间接转嫁给消费者，其最终承担者仍是广大民众。其虽取之于民，但也用之于民，最终主要是为了偿还公路建设资金，且体现了“谁使用（最终消费者）谁付费，多使用多付费”，未从收费公路带来的效益中受益的民众则不承担，更具公平性。

目前，我国收费公路主要由政府还贷公路与经营性收费公路构成。对于经营性收费公路，虽然在特许经营的规范与实施上都还存在许多问题，但是，实践中成功的BOT项目与转让公路收费权项目等都证明了特许经营的有效性，并提供了许多宝贵经验。而对于政府还贷公路，2004年出台的《收费公路管理条例》中首次明确提出了“统贷统还”政策，2013年的对收费公路管理条例修正案的征求意见稿中明确了该政策的具体实施者，但并未有进一步的具体规定，因此在对其的理解与应用中仍有很多方面值得探讨。

对统贷统还政策的理解

“统贷统还”依托政府平台，不仅有助于增大融资规模、降低融资成本，而且通过对收费公路进行统筹管理与规划，整顿收费站点，能更好地发挥公路网络性的作用。此外，对资金进行统筹运用，可以实现区域内部收费公路之间效益的互补、平衡还贷、增进公平。

对于统贷统还政策的理解，目前似乎更倾向于将一行政区内的政府还贷公路捆绑起来，由该行政区专设的非营利性法人组织对其进行统一管理、统一贷款、统一核算、统一还款，并将取消收费的二级政府还贷公路也纳入统贷统还的范畴。

交通部曾指出基于公路的网络性对其实施统筹管理是实施“统贷统还”制度的内涵所在。这意味着该政策更长远的目的是提高公路的整体通行能力，促进公路事业的可持续发展。由此看来，随着公路事业的逐步稳定与该政策的推行与完善，对高速公路收取的通行费可能趋向用于整个公路网，包括普通公路在内的建设与养护。

目前，随着原本专项用于公路建设的车购税向内河水运建设项目的分配，以及逐步取消对一、二级公路的收费，使得高等级公路的建设养护资金缺口更大，那对于普通公路建设与养护资金的来源，还主要得依托车购税分配资金和成品油税费改革专项资金。因此，在不同时期的背景下，统贷统还的侧重点应不相同。

此外，统贷统还也并非适用于所有地区。如对于发展较快，且区域内部公路经济发展差距较小的行政区，以“特许经营”方式由经营性公路企业来推进公路事业的发展。而对于发展相对落后，筹融资难度大，区域内公路经营效益差别大的行政区域，主要是中西部地区内的一些省、市级行政区，则可采取统贷统还的政策，实现资金的有效筹措与平衡分配。

对统贷统还政策应用的拓展

实行统贷统还则意味着要由政府全盘操作。然而，公路的建设、经营与养护对专业化程度要求都较高，建管养一体化的实施本身就颇具难度，加之市场经营机制的缺乏，低效在所难免。因此，依照我国实际情况，当前的统贷统还政策应在侧重公路网的统筹规划与资金的统筹分配的前提下，适当引入市场机制，由民营企业分别建、管、养政府还贷公路。该政策由经政府批准专设的非营利法人组织（以下统称为：公路事业法人）具体实施，主要承担如下职能：

1. 整体规划所有公路

对行政区内的所有公路，包括收费、不收费公路进行整体规划，使各类公路之间互联互通，并合理规划已有收费站点的设置。

2. 建管养分离并分别引入市场机制

（1）建设体制：采取代建制度。由公路事业法人编制项目概预算，通过公开招投标的方式，委托公司制的民营建设单位代建，并与代建单位签订建造合同，代建单位自负盈亏。公路事业法人通过控制合同价款来控制公路建设成本。

（2）经营体制：采取特许经营方式。公路事业法人将收费权转让给民营企业，在特许经营协议中，公路事业法人要对收费站点的设置，以及收费标准进行明确严格的规定。而对于特许经营中的担保问题，则主要采取“收益共享、风险共担”模式，对因实际交通量低于预计交通量给民营企业造成的收入的减少，公路事业法人用统收资金对其进行补贴；对于实际交通量远超于预期增加的收入，公路事业法人参与分成。该种担保模式，有助于使经济效益差的收费公路吸引民营企业的投资；而对于效益好的收费公路来说，由于政府参与分成，为平衡分配资金提供了来源。

（3）养护体制：由民营企业以招标方式委托有资质的专业养护机构对收费公路进行养护，根据协议约定对专业机构的养护质量进行监管，实现专业化分工。

3. 统筹管理公路资金

规划中所有待建收费公路所需的资金，由公路事业法人进行统一筹集。对于取得的转让收费权收入，分成收入等进行统一管理与平衡分配，主要用做贷款的本息偿还以及对经营路段交通量差的民营企业的补贴。

由此，该模式打破由政府全盘操作的模式，一方面通过专设的非营利法人组织实现对公路网的全局规划以及对资金的统收统支，另一方面分项目由民营企业参与建管养。该模式由政府把握整体来实现资源的公平运用与分配，并加入市场经营机制来提高效率。

李小芳，长安大学经济与管理学院