论过渡期外资银行监管

摘要：中国入世后，外资银行在华业务将获得巨大发展。五年后，外资银行将与中资银行享有同等国民待遇。五年过渡期内，加强对外资银行的有效监管，对于维护正常的国内金融秩序，降低外资银行进入后对中资银行的不利影响极为重要。

一、外资银行发展现状及趋势

截至2001年末，外资银行在华代表处已经达到214家，营业机构190家，其中有31家外资银行可以开展人民币业务。据有关专家称，目前外资银行在中国金融市场所占的份额只有2%，中国加入WTO后，随着市场的更加开放，外资银行在华业务将获得巨大发展，在未来10～15年，将可能占据中国金融市场约30%的份额。

加入WTO后，中国必须认真遵守银行业对外开放的承诺，逐步取消对外资银行的限制。正式加入时，取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制，外资银行可以对中资企业和中国居民开办外汇业务。五年后取消外资银行经营人民币业务的地域限制和客户对象限制，允许外资银行设立同城营业网点，审批条件与中资银行相同。加入WTO后五年内，取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式，包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施。

过渡期已不满五年，要保持此间的平稳过渡，最终达到五年后中资银行能真正在同一层次上与外资银行竞争，一方面要加快国内银行的改革步伐，苦练内功，提升自身的经营管理水平；另一方面也要清醒认识并高度重视外资银行大举进入所可能带来的负面影响，加强对外资银行适当有效的监管，在不违反承诺的前提下尽可能地降低这种影响，以稳定国内金融市场，保持民族银行业的健康快速发展。因此，过渡期内对外资银行的监管问题已日益成为金融界人士关注的一个重要课题。

二、对外资银行监管的现状及问题

总的来讲，目前我国金融监管的水平还是很低的，监管意识滞后，监管法规不足，监管经验缺乏，监管手段落后，监管人员素质低下，等等。从而导致国内金融界违法违规现象甚而高层领导违法违规问题十分严重，屡见不鲜。在对外资银行监管方面，上述薄弱环节有甚之而无不足，又因外资银行经营的一些特殊性，因而监管的困难更大，压力更重。

1.监管意识薄弱、封闭，监管人员素质低下

金融监管意识的薄弱、封闭是长期以来封闭型的金融体系造成的。整个金融服务业的市场是封闭的，资本的流入流出都需要专门的外汇管理部门审批，银行经营管理多受各级政府干预及控制，银行内部监管部门形同虚设，监管人员素质和水平也无法得以提升。尽管随着我国的金融服务市场逐步从封闭走向开放，金融监管逐步加强，但金融监管者短期内很难树立起针对经济全球化和全球金融一体化而带来的风险的应有的警惕意识，监管队伍的整体素质也还很难适应对外资银行监管的要求，监管意识国际化、监管人才专业化可以说是当前对外资银行进行有效监管首先要解决的—个问题。

2.监管法规滞后，对外资银行监管的针对性不强，执行中也存在偏差

长期以来，我国外资银行监管立法主要包括《中国人民银行法》、《商业银行法》以及《外资金融机构管理条例》，前两者本身在监管立法上就不甚完善，如《中国人民银行法》、《商业银行法》缺乏银行保密、存款保险制度的立法规定等，另外针对外资银行监管的规定不详或与其他条例规定相互衔接不够，也导致了这两种法规在外资银行监管过程中缺乏可依据性。而1994年基于当时的金融开放形势及国家政策颁布实施的《外资金融机构管理条例》，不论从指导思想还是内容规定上都早已不能适应快速发展的外资银行业的监管要求，实务中也缺乏可操作性。因而外资银行监管方面法规建设的滞后、不完善问题十分严重，直接导致外资银行监管局面的混乱、低效。正是认识到了这一点，2002年初，中行颁布实施了新的《外资金融机构管理条例》及实施细则。然而要真正实现对外资银行的法制化监管，《外资银行法》或《国际银行法》的制定刻不容缓。

3.监管体制及手段落后

从理论上说，一个有效的银行监管体系应该由三部分构成：市场约束条件下的银行内部风险控制系统、政府监管系统和社会监督体系。但目前这三个体系均存在问题：监管职能向人民银行过度集中，目前全国合计近4.3万家银行或准银行的金融机构全部由人民银行负责监管，并且基本上由人民银行总行直接负责，造成人民银行总行监管工作的严重超负荷。而人民银行上下监管部门间关系欠协调，渠道不畅通，又进一步降低了人民银行监管的效率。外资银行的大量涌入，对当前人民银行沉重的监管工作无疑雪上加霜，政府监管带有浓厚的地方色彩，全局观差，随意性大，当银行监管触动地方利益时，就横加干涉，反而会弱化人行监管作用，而目前在华外资银行绝大多数未成立同业公会，即使少数地方有同业公会，其主要作用也仅限于加强彼此间的联络与交流，缺乏行业自律制度，对外资银行的外部审计等社会监督体系长期以来也没有充分发挥其应有作用。监管手段落后，目前对外资银行的监督检查仅停留在对会计报表的审核上，甚至连这点都难以保证，因为不少外资银行上报的报表并不能完全反映其经营活动的真实情况。随时、实地地检查、稽核外资银行经营情况的做法较少或流于形式。

4.监管内容重点不明，风险管理意识薄弱

我国《外资金融机构管理条例》对外资银行的业务范围、业务规模、资本充足率、资产负债比例、对关联企业的贷款比例、流动性比例和各项准备金的规定较严格，实际监管内容主要侧重于市场准入及合规性监管，采用的是强化管制、严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，而对外资银行日常经营的风险性监管尚不规范和完善，普遍存在监管较松的现象。反观美国，其监管原则是尽量减少金融业务发展方面的限制，但日常金融监管却相当细化。正是这一原则使得美国成为世界上金融活动最为活跃、而金融监管又最为严格和深入的国家。而在中国，由于长期限制金融领域真正的竞争，金融机构的业务发展相当迟滞，竞争力严重缺乏，而潜在金融风险却很大。

5.入世后，外资银行大举进入给监管带来新的挑战

外资银行大量涌入，带来了混业经营的模式，带来了众多的创新金融产品及形式，国际资本流出流入更加频繁，外汇量的控制难度增加，同时外资银行为了自身利益，也会采用一些不正当的手段，出现一些新的违法违规现象，凡此种种都会给我国中央银行的金融调控和监管带来诸多麻烦，也给我国央行在如何加强对外资银行有效监管方面提出了一个亟待解决的重大课题。

三、加强对外资银行有效监管的措施

加强对外资银行有效监管，应结合中国的实际情况，根据WTO的《全球金融服务贸易协定》和巴塞尔委员会1997年9月公布的《银行业有效监管核心原则》，借鉴国际上对外资银行有效监管的成功经验，对我国外资银行监管理念、立法、体系、内容、手段等方面作出相应调整，进一步建立和完善对外资银行有效监管的机制。具体措施如下：

1.转变现念，提高认识，加强研究，培养人才

对外资银行的监管需要国际化、开放式的监管理念，要与国际接轨。当务之急是尽快摆脱以往传统、封闭、落后的监管思维定式，提高对监管重要性的认识。具体要做的是：(1)加强此方面的研究调查工作，成立专门的调查研究小组，对金融开放后国际金融市场风险、过去发生的全球银行危机的案例进行研究，提高银行监管当局的国际化风险监察能力，以防患于未然，加强对国际金融监管惯例，特别是巴塞尔《银行业有效监管核心原则》内容的研究，以其为指导，制定我们自己的具有国际化、长效性的监管制度，加强对他国外资银行监管方法的研究，努力借鉴他国的成功经验，并与本国实际有效结合，加强对外资银行的风险水平、创新业务、主要问题、最新变化及发展趋势的动态研究，以及对外资银行报表及其他信息的分析、判断或评估，为有效监管提供有力依据。(2)注重培养一批高素质的外资银行监管人才。通过培训尽快提高监管人员的理论水平及实践能力。可由人民银行的相关部门负责对监管人员进行专业培训，也可采取到国外银行监管当局进修或到商业银行跟班操作等形式。除培训外，还要注意从各商业银行选拔一批熟悉业务和法律，掌握国际金融、外语、统计、外汇会计、计算机等知识与技能的高素质人才充实到监管队伍中来。逐步建立起一套系统完善的监管人员素质的自我提高机制、知识更新培训机制。

2.健全监管立法，加强执法力度

监管的有效性依赖于监管的法制化。世界上各主要国家都有严密的法律体系来约束外资银行的行为。如美国在1978年就颁布了《国际银行法》，第一次将外资银行置于联邦法律的统一监管之下，1991年又颁布了《加强对外国银行监管法》，进一步加强对外资银行的法制化监管，之后又陆续出台了《金融服务公平交易法》、联储《K条例》修正案，以及1997年7月货币总监署颁布的关于国际银行业管理的最新法规，分别对外国银行分行及其机构在美国境内开业、跨州经营、收购及风险管理等方面做出了许多新的特殊规定。而目前我国具体指导外资银行监管的《外资金融机构管理条例》及其实施细则，只是行政法规，法律权威性不够，而其他相关的银行立法对于外资银行的针对性又不强，因此，制定一部规范外资银行经营行为的《外资银行法》势在必行。立法的根本原则应与国际上的银行监管原则相一致，并以国民待遇为基准，特别要通过立法取消外资银行目前所享有的诸如外汇利率、费用收取、税收负担等很多领域的“超国民待遇”，为中资银行提供更有力的竞争环境。过渡期立法中，还要认真研究、充分利用WTO规则中关于发展中国家保护其幼稚产业的有关规定，为民族银行业的发展争取有利的法制环境条件。另外，在立法的内容上，要多充实定量方面的规定，以增加执法过程中的可操作性、透明度及严肃性。当然，要确保法律效力的有效发挥，完善金融执法体系也是一项迫切而艰巨的工作。

3.成立专门机构，完善监管体系

对外资银行的有效监管是一个系统工程，在监管机构设置上要有明确的主管部门，同时也需各方面的密切配合。在西方发达国家，对外资银行一般实行国民待遇，因而在监管机构的设置上并不区分国内银行与外资银行。但这一模式只不过是正在或将要成为我国金融监管的方向。鉴于我国具体国情，至少在过渡期内，我国对外资银行与国内银行仍需分别监管。为加强对银行的监管，年初全国金融工作会议成立了相对独立的副部级国家银行监管局。在此基础上有必要精选一批熟悉国际金融市场运作的专门型人才成立专门性的外资银行监管部门，并在一些外资银行比较集中的城市，如上海、深圳等地设立分部，对外资银行进行集中、深入、更有效的监管：银行的内控和自律是建立有效监管体系的关键，因此必须重视督促外资银行尽快建立内控机制。构建外资银行的行业自律性监督体系，成立外资银行同业协会，通过行业规章督促外资银行强化自身经营道德、作风及行为的自我约束。必要时可在立法中体现这些要求。发挥社会中介组织的约束作用，通过新闻媒体、会计师事务所、律师事务所、审计师事务所、资产评估评级机构等社会中介机构加强对外资银行的监督。2002年5月份，中国人民银行了外资银行外部审计指导意见，就外资银行聘请注册会计师的原则、从事外资银行外部审计的会计师事务所应具备的资格、审计的内容、外资银行聘请注册会计师的审批程序和方式、审计工作程序和要求、注册会计师的培训问题、审计报告和管理建议书等做出了明确的规定及说明，这对于进一步发挥外部审计在中国银行监管中的辅助作用，规范外资银行的外部审计工作意义重大。另外，在对外资银行进行监管过程中，还要重视加强我国监管主体与外资银行母国监管部门之间的信息交换和联系，建立相关制度，实现金融监管的国际合作。

4.调整监管内容，改进监管手段

在监管内容上，在进一步加强市场准入、合规性监管的同时，要更加重视经营风险的监控，逐步建立以风险性监管为主的监管体系。

过渡期内进一步加强市场准入、合规性监管还是十分必要的。市场准入始终是国际银行业监管的首要问题，通过市场准入监管，东道国对外资银行进行筛选，以保证只有合适的外国银行进入本国市场，这是各国对外资银行进行监管的第一道屏障。国际上，绝大多数国家对外资银行进入本国市场都有控制，只是控制程度不同。大多数发达国家及一些自由贸易区和避税港型金融中心对外资银行的准入控制较松，而大多数发展中国家和少数发达国家对外资银行的准入控制较严，存在程度不一的限制性措施。我国应在严格遵守入世后金融业开放承诺的前提下，充分考虑本国市场的需求、外资银行进入带来的影响、特别是消极影响，以及我国金融监管的实际能力，制定较为严格又具灵活性的市场准入条件，进行市场准入方面的有效审慎监管。应区别不同国别、不同进入地区、不同银行形式、不同银行级别、不同银行风险等级等制定细致可行的审批政策及操作标准。谨防外资银行在国别及进入地区分布上过于集中，鼓励更多国内监管状况良好的银行在华设点，鼓励外资银行在内地中心城市设点，限制以风险较高监管难度较大的分行形式进入，鼓励中外合资银行的设置，针对目前已审批的外资银行基本为国际上一些著名的大银行，而对于国外一些中小银行存在进入壁垒的现状，可考虑参照香港的分级牌照制对外资银行发放不同牌照，并对持有不同牌照的外资银行制定不同的资本、经营业绩等方面的准入要求。过渡期内，要注意研究外资银行的资信状况、特别是已有在华分支机构的经营记录，严格筛选，掌握好外资银行的进入速度和节奏，做到循序渐进。

严格的市场准入监管不能替代日常经营风险的监管。特别是随着金融开放步伐的进一步加大，市场准入的要求会越来越松，香港最近就提出统一香港和外资银行总资产值及客户要求，统一资产规模标准，大大降低了外资银行进入香港市场的门槛。这样一来，对外资银行的日常经营性风险监控会变得越来越重要。加强对外资银行的经营风险性监管，应着重于以下几个方面：(1)依据国际惯例及他国经验，对外资银行明确提出各种谨慎性的风险安全系数要求，包括存款准备金、存款保证金、存款保险、存放款利率、资本充足率、流动比率、贷款集中度等方面的规定，并根据外资银行经营状况随时进行调整。(2)建立外资银行风险信用等级制度，由监管机构或专门的资信评估机构每年定期对各外资银行资金实力、在华业绩、守法程度、经营管理能力以及其母行的资信、母国的监管水平等方面进行综合评分，根据得分高低将外资银行分成不同信用等级，并在全国性新闻媒体上公布，一方面督促其加强自律，另一方面也便于进行不同轻重的监管。当务之急是要建立一套完善可行的量化评价标准体系。(3)加强对外资银行异常动向的跟踪监测，提高预防、发现风险能力，并运用立法中对外资银行违规处罚及市场退出等方面的规定，及时进行处理。(4)采用多种形式的监管方式，建立现场检查、非现场检查相结合的监管制度，对一些规模较大的外资银行还可由人民银行总行或其分行派出常驻检查组，加强监督。为保证非现场检查的有效性，要以央行新颁布的《加强外资银行外部审计工作指导意见》为根据，充分发挥中国注册会计师的外部监管审计作用，以保证外资银行报送的财务报表的真实性。加快对外资银行并表监管的步伐，进一步提高监管透明度。另外，对外资银行的监管还要注重持续性，实现对外资银行运营全过程的动态持续监控。(5)加大监管的财力和物力投入，加快监管硬件的现代化建设，突出电子技术在监管中的作用，建立信息资源共享系统，实现信息在各地监管机构间的及时传递，提高信息统计效率，并增强防范和化解金融风险的快速反应能力。