山东省地方财政支农状况探析

[摘　要]　农业是弱质产业，需要财政对其支持和保护。本文在对改革开放以来山东省地方财政支农状况分析的基础上，发现了地方财政支农支出在规模、结构以及管理体制等方面存在的问题，并提出了相应的解决措施，以强化地方财政对农业的支持。

[关键词]　财政支农；规模；管理体制

地方财政支农支出是地方政府增加农业投入，保护农业发展的有效手段。山东是一个农业大省，改革开放20多年来，注意发挥财政职能，支持农业生产，使山东农业有了长足发展。本文拟在对山东省改革开放以来地方财政支农状况分析的基础上，发现地方财政支农中存在的问题，并提出相应的解决措施，以期更好发挥地方财政支农的作用。

一、山东省地方财政支农状况分析

（一）山东省地方财政支农支出总量分析

自1978至2002年，全省地方财政累计向农业投入资金达440多亿元，占同期财政总支出的7.65%.从绝对量上看，山东省地方财政支农支出在过去的20多年有了大幅度的增长，由1978年的40221万元，增加到2002年的557939万元，增长了13.87倍，这为山东省农业发展和增加农民收入发挥了重要的作用。

（二）山东省地方财政支农支出结构分析

山东省地方财政支农支出主要包括财政支援农村生产支出、农业综合开发支出和农林水利气象等部门的事业费支出。2002年，山东省地方财政支援农村生产支出达到158919万元，占全省财政支农支出的28.48%，农业综合开发支出99240万元，所占比重为17.19%，而农林水利气象等部门的事业费支出为299780万元，占全省财政支农支出的53.72%，相对来说比重比较大。

二、山东省地方财政支农存在的问题

（一）财政支农支出规模较小

改革以来，由于多种原因，山东地方财政收入相对规模（财政收入占gdp的比重）大幅下滑，由1978年的28%逐步下滑到2002年的5.78%.另外，由于县级财政，多数是“吃饭财政”，缺乏安排生产和事业的财力，地方农业的发展在很大程度上依赖上级财政。地方财政收入相对规模的减少、县级财力的有限以及认识上的、政策上的偏差，使山东省地方财政支农支出规模下降。1978年，山东省地方财政支农支出为40221万元，仅占地方财政总支出的12.6%.据统计，发展中国家财政对农业的投入占财政总支出比重一般保持在10%左右，像印度、泰国、巴基斯坦等国已占到15%以上，山东财政对农业的投入明显低于这一水平。这样的投入，远远不能满足农业结构战略性调整和现代化农业对资金的需求。

（二）财政支农支出力度减弱，且稳定性差

从总体上看，山东省地方财政支农支出占财政总支出的比重呈下降趋势。1978—1984年财政支农支出占财政总支出的比重都在10%以上，平均达到12.06%，1985-2003年财政支农支出占财政总支出的比重都没超过10%，平均比例为7.91%，下降了4个多百分点，这反映出山东省地方财政支持农业的力度减弱。在山东省地方财政支农支出占财政总支出的比重下降的同时，也表现出较强的周期性波动（如表1）。1979年该比例为13.2%此后几年时高时低，但都没有超过79年的水平。1983年开始该比例持续走低，1986年下降到7.3%，之后开始上升，1992年达到9.7%，随后又转为下降，至2002年下降到6.5%.财政支农的波动性不利于农业的持续发展，也不利于农民收入的稳定提高。

（三）财政支农支出结构不合理

1.生产性支出少，非生产性支出多。分析1998年-2002年山东省地方财政支农支出结构变动状况可看出，用于农林水利气象等部门的事业费持续上升，从1998年的49.53%上升到2002年的53.73%，而直接用于农村生产的资金仅占支农资金的30%左右，并且有下降的趋势。这一结构的变化趋势在地方财政规模有限的情况下，将直接削弱财政对农业生产环节的支持能力，造成农业基础设施投入、农业科技投入、农业服务体系建立和农业结构战略性调整等方面的投入严重不足，不利于保持农业的持续稳定发展。

2.财政支农支出地区结构不平衡。长时期以来，山东省各市地方财政支农支出表现出很大的随意性，没有统一的标准和依据，在实践中表现为：从纵向上比较，各市财政支农支出不同年度无论从相对数还是从绝对数来看时高时低，波动性比较大，这不利于各地农业的发展；从横向上比较，不同地区财政支农支出规模有大有小，不平衡。这将影响全省农业经济乃至国民经济的的平衡发展。

（四）财政支农资金效益波幅较大

财政支农资金的经济效益，可用一段时期内财政支农资金支出与其所获得的成果（如农林牧渔总产值的增加）之比来进行大致的估算。1995年～2002年，除98年和2000年外，其它年份财政支农投入均小于产出。2002年，财政支农资金效益最低，仅为6.67%，即财政每向农业投入1元钱，仅得到0.0667元的回报。从国内外的经验来看，财政支农作为一种社会效益大于经济效益的政府行为，投入小于产出是很正常的，只要各年之间保持平稳就可以了。但近年来，山东财政支农资金的效益波动幅度较大且偏低，反映出财政支农方面还存在一些缺陷，，应尽快加以改进和完善。

三、山东省地方财政支农存在问题的原因分析

（一）认识上和政策上的原因

尽管我国一直强调农业的基础地位和重要性，但在实际中，许多人，尤其是一些基层政府部门的领导干部，没有真正树立以农业为基础发展经济的指导思想，在工作中，热衷于容易创业绩的非农产业如工业等，而排挤农业；同时，认识上的偏差必然导致政策制定和政策执行的偏差，使地方财政政策倾向于二，三产业，并且政府制定的一系列农业政策得不到贯彻落实，以至于最终流于形式。

（二）地方财政收入的限制

从1995至2002年，山东省地方财政收入绝对值持续增长，但增长的幅度有所下降，由1995年的32.93%，下降到2002年的25.30%，下降了7.63个百分点。同时，山东省地方财政收入占山东省gdp的比重相对偏低。财政收入占gdp的比重，一方面反映财政在国民经济中掌握支配权的大小，即政府对经济和社会发展调控能力的大小；另一方面反映财政在经济总量中提取的比例是否得当。一般而言，伴随经济的发展，财政收入占gdp的比重呈逐步提高的趋势，发达国家在40-50%之间，发展中国家在25-30%之间。2002年，我国财政收入占gdp的比重为18.47%，而山东仅为5.78%，存在较大的差距。以上表明，政府可支配的财力十分有限，对经济和社会发展的调控能力较弱，降低了财政支农的力度。

（三）财政支农支出管理方面的原因

管理出效益，有效的管理才能保证财政支农支出发挥其应有的作用。但在实践中，由于财政支农支出管理的不规范，而大大降低了财政支农支出的效率。主要表现在：1、多部门管理，资金缺乏合力。一些专项财政支农资金分属于不同的部门管理，如农业科研投资由科技和财政或农业部门共同管理等，又由于各部门之间存在职责划分不清、部门利益等问题，而很难统筹协调，发挥整体效应。2、支农重点不突出，面广，不能发挥资金的规模效应。3、监管力度较弱。财政支农工作往往重资金分配，轻资金管理，致使支农资金使用效率较低。4、财政支农项目审批制度公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性等。

四、强化山东省财政支农的措施

（一）拓展渠道，增加财源

资金来源制约着资金运用，要加大对农业的投入，必须扩大财政支农资金的来源。一是大力发展地方经济。政府收入的增长来自经济的稳定增长，只有经济稳定增长才有稳定的财源，因此发展地方经济，培植地方财源是加快地方财政收入规模扩张步伐的基础。二是进一步完善分税制预算管理体制。在明确各级政府事权和支出范围的同时，规范收入的划分，建立地方税系中的主体税种，如把增殖税作为省级主体税种；把营业税作为市（地）级主体税种等，推出新的地方税税种，来加强地方税体系的建设，构建新型的地方财政收入体系。另外，对于现有地方税的征收要加强管理，防止税收流失。三是尽快建立地方公债制度，解决地方政府收支不平衡矛盾，并通过立法来对其规范，同时要建立地方财政的偿债机制，如设立偿债基金等来化解债务风险。四是山东省各级地方政府应充分发挥财政的杠杆作用，利用贴息、补贴、以奖代拨、税收优惠等措施，以较少的资金吸引社会各阶层资金进入农业领域，实现“以小博大”。

（二）突出财政支农重点，优化财政支农支出结构

在山东省地方财政规模有限的情况下，财政支农支出应支持农业发展的重点。一是加大农业基础设施建设投资力度，改善农业生产条件和生态环境，提高农业的综合生产能力。二是重点支持山东省农业结构的战略性调整，大力支持农产品新品种、新技术的推广，推进农产品品种结构的优化和农产品质量的提高，增强其在国内外市场上的竞争力，增加农民收入。三是加大农业教育、科研和农民培训支持力度。四是支持农业服务体系的建设，如农产品市场建设、农业信息系统建设等，改善农业发展的外部环境。

（三）完善财政支农支出的管理体制，提高财政支农资金的使用效率

1.规范财政支农资金的管理。一是建立相对集中的管理机构，集中管理财政支农资金。二是，编制财政支农支出中长期规划和年度计划，按公正、公平、公开的原则统筹安排、合理使用各类财政支农资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。三是确定合理财政支农的支持方式。根据支持对象的特点和不同的发展阶段的不同要求，采取财政补贴、贴息等直接和间接相结合的方式，并结合金融信贷、税收减免、贸易保护等形成一个完整支持体系。四是减少财政支农资金拨付层次，保证资金及时、足额到位。五是进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高财政支农支出项目决策的科学化、民主化水平。

2.建立健全协同配合的财政支农支出监管机制。一是完善财政支农支出制衡机制。财政支农主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对财政支农支出管理进行相互监督。二是分级管理、全程监管。省、市、县各级财政部门要对自己所具体负责的财政支农支出项目从申报审批， 到资金划拨使用，到最后验收要进行全过程的监督检查，确保资金有效使用。三是加强外部审计。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对财政支农资金管理机构和项目的审计监督，提高政府管理水平和投资效益。四是建立财政支农支出的社会监督机制，鼓励新闻媒体和公众尤其是农民对财政支农支出进行监督。

（四）完善人员管理机制

1.加强培训，提高人员整体素质。一是加强财政支农相关人员尤其是广大干部对“三农”的认识，牢固树立长期加强和扶持农业，为农民服务的思想，它不仅仅是形式上的或口头上的，而关键是落实在行动上的。二是加强廉政教育，培养良好的职业道德，树立廉洁勤政的良好形象。三是加强业务知识培训，提高业务水平。四是加强《农业法》、财税等法律法规的学习，做到知法、守法。

2.强化地方财政支农支出的激励机制。一是建立地方财政支农支出责任追究制度，对在支农工作中弄虚作假、截留支农资金等不遵守法律法规给国家造成损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。二是建立精神奖励为主，物质奖励为辅的奖励机制，激励财政支农人员的积极性、主动性。三是把工作表现同提升、工资挂钩。

（五）加强法律法规的建设，实现依法管理

1.完善法律法规体系。一是修订完善现有的法律法规。如修订有关不允许地方政府发行公债的法律条文；通过法律法规进一步明确各级地方财政支农的事权、财权以及支出范围，规范地方财政支农的行为等。二是出台新的财政支农法律法规，把整个财政支农工作纳入法制管理的轨道，做到有法可依。

2.认真贯彻执行现有的法律法规，作到有法必依。一是山东省各级地方政府应按农业法规定保证地方财政每年对农业总投入的增长幅度高于其财政经常性收入的增长幅度；全面落实取消农业特产税和降低农业税税率政策，并逐步在全省范围内免征农业税；同时清理各种不合理收费，进一步减轻农民负担，增强农民农业投入的后劲。二是各级地方政府要严格按法律法规要求，规范自己的支农行为，避免随意性、短期性。