平价商店建设的法律依据和实践基础

近年来，农副产品平价商店建设在全国许多地方蓬勃兴起，特别是已经开征了价格调节基金的地方，如广东、江苏等地，利用价格调节基金支持平价商店建设，效果日益显著，得到国家发改委的充分肯定和推介。2012年，经省政府批准，湖北省拉开了平价商店建设的序幕。截止目前，全省已建成平价商店563家，受到市民的真诚欢迎。

但平价商店的建设也伴随着一些不同的声音。主要是：平价商店通过政府补贴搞降价销售，对其他市场主体来说是不公平竞争；政府强行规定平价商品的价格低于市场平均价格，是对市场价格的扭曲；政府通过平价商店，达不到平抑市场价格的目的等。少数地方的平价商店建设因此处于犹豫观望状态。

如何认识平价商店建设的积极意义，正确判断平价商店建设的合法性和必要性，下面对此作一简要分析。

一、平价商店建设符合市场经济规则和现代行政法则

市场经济的核心内容就是自由竞争。平价商店的设立正是自由竞争的结果。《湖北省物价局关于运用价格调节基金支持平价商店建设的通知》（以下简称《通知》）设定了平价商店的基本条件，并要求各地建立健全平价商店准入和退出机制。凡符合申报条件的均可自由申报，由各级价格主管部门根据其条件进行审核评估，并最终确定是否入选平价商店。同时，价格主管部门要对平价商店的运行进行监督管理和考核，对违反价格政策，不履行协议的经营者，取消其平价商店资格。因此平价商店资格的取得和丧失是市场主体自由竞争的结果。

平价商店的权利和义务是对等的，平价商店没有取得“优势地位”。按《通知》规定，价格主管部门与平价商店经营者要签订行政合同，明确双方的权利和义务。平价商店享有的权利，主要是获得政府的开办补贴、租金补贴、贷款贴息、差价补贴等。其主要义务是：确保目录品种销售价格低于市场平均价格15%以上，其他品种价格低于市场平均价格5%以上，并保证质量和供应。在市场价格显著上涨或出现剧烈波动时，执行政府价格调控政策，平抑市场物价等。另外，平价商店在选址上，还要服从价格主管部门的安排，包括在交通闭塞、市民购物不便的地方布点。可见，平价商店并无“特权”可言。如果说平价商店有什么优势地位，那就是由于政府部门的授牌，使得顾客基于对政府部门的信赖，而对该商店产生信任心理，相信其不会采用短斤少两、销售假冒伪劣商品等不法行为损害顾客利益，从而选择光顾平价商店。但这些信赖资源的取得也是基于其自身实际所具备的诚信。

价格主管部门对平价商店的扶持，是一种行政合同行为，符合现代行政法规则。行政合同是指行政主体为实现行政目的，与行政相对方经协商一致，就有关权利义务的确立、变更或消灭缔结的契约。政府在执行经济计划时，避免采取行政命令方式，而是和企业签订合同，向后者提供一定的援助，由后者承担计划中的某些任务。这种合同方式在西方国家行政法上得到越来越广泛的应用，在我国，也成为执行公务的一种常用手段。价格主管部门与经营者签订平价商店建设合同，其行政目的是将征收的价格调节基金，通过平价商店低价销售农副产品，间接补贴给中低收入者，减少其生活支出。这种合同是直接执行公务的合同，签订合同的行为就是执行公务的行为，符合公共利益，当然也没有侵害到其他市场主体的利益。

二、平价商店建设符合国家政策和群众需求

国务院在《关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知》（国发[2010]40号）中明确：城市人民政府要加快蔬菜批发市场、社区菜店和冷链物流建设。国务院办公厅在《关于印发降低流通费用提高流通效率综合工作方案的通知》（[2013]5号）中再次强调：利用价格调节基金，支持降低农产品市场流通成本。国家发改委印发的《关于充分发挥价格职能作用进一步推进农副产品平价商店建设的指导意见》（发改价格[2012]644号）要求：各地要大力推进平价商店建设，以政府引导为先、企业运作为主，援企惠民为重。并要求各地征集的价格调节基金，原则上用于扶持农副产品生产流通的资金规模不低于基金总额的三分之一，其中直接用于支持平价商店建设的资金规模原则上不低于基金总额的15%。

平价商店建设体现了党和政府的惠民宗旨。平价商店建设重在满足中低收入群众基本生活需求，是政府推进基本公共服务均等化、努力改进收入二次分配结构的尝试。配合物价上涨补贴联动机制，对中低收入者发放价格临时补贴，是国家提高社会救助和保障标准的一项重要举措。

利用价格调节基金对平价商店进行适当补贴，与国家对农业生产、农产品流通的支持政策一脉相承。为支持农业发展，国家出台了大量优惠政策，包括建设蔬菜基地、退耕还林补贴、农机购买补贴、“绿色通道”、税收减免以及用水用电低价政策等。对平价商店的支持体现在农产品零售环节，与国家其他鼓励农业发展的政策相配套。平价商店因此拥有旺盛的生命力。

平价商店的建设能满足城市居民的需求，尤其是减少了中低收入群体的生活负担，同时也可有效地控制农副产品价格的暴涨暴跌。未来在以“万人一店”为目标、打造“15分钟平价圈”的同时，平价商店将成为拥有品牌效应的放心店、便利店。

三、平价商店建设在国外有成功先例

作为自由市场经济的典范，新加坡在上世纪70年代就开始建设平价超市。新加坡政府对平价合作社给予了极大的支持，如优先批给合作社开店的理想地段，提供租金和税收优惠等。同时，鼓励企业通过多渠道组织货源、连锁经营、经营自有品牌、建立生产基地等，降低商品的价格。目前平价超市占据了新加坡50%的市场份额，因而它的价格水平可以限制其他零售商提价，成为政府稳定物价的利器。平价超市的定价一般比其他超市低10%—15%，尤其是政府规定的100多种生活必需品，其价格永远是全国最低的。每当物价上涨时，平价商店就肩负起稳定物价的社会责任。如2007年新加坡经济大滑坡，全国66家平价合作社连锁超市从当年8月份起将200多种日常消费品降价20%，让利2130万新元，帮助低收入者和生活困难者渡过了难关。

平价商店的出现，也使日本流通领域的秩序大为改观。其薄利多销，经营灵活，以无可匹敌的价格竞争力，打破了日本过去全国统一售价的局面。日本平价商店的“鼻祖”是上世纪90年代开始出现的，以独立店铺形式经营的百元店。百元店就是所有商品单价都统一为100日元（约合人民币7元）的商品店。现代日本的平价商店以罗杰斯商店、连锁药店等为代表。罗杰斯商店商品售价，总是比通常价格低20%，或是相当于超级市场类型的商店大减价期间的价格，因而受到广大顾客的欢迎。连锁药店经销的商品不只局限于医药用品，还包括其他日常生活用品。政府对平价商店在信用担保、金融服务、物流服务、人才培训、信息服务等方面给予支持。

新加坡、日本的事例说明：建立平价商店以保障中低收入群体的基本生活，这种政府行为与市场原则并不冲突。平价商店作为对抗通胀、保障民生的一种手段，是顺应时展的产物。对于像中国这样的转型国家，更需要政府的参与来弥补市场的不足。

四、平价商店建设不会导致价格扭曲，对价格的平抑作用是可控的

平价商品销售的目录内农副产品，其价格要低于市场价15%以上，这会不会导致价格扭曲呢？答案是否定的。以蔬菜价格为例。蔬菜价格往往会陷入一个怪圈：一方面，菜农生产的蔬菜由于收购价太低烂在地头；另一方面，面对菜店高昂的菜价，市民议论颇多。导致这一怪圈的原因有两个：一是蔬菜流通中间环节过多，二是销售毛利过大。据湖北省物价局成本调查监审分局提供的抽样调查数据，蔬菜零售价与收购价的价差比为449%，与批发价的价差比为269%，零售店获取的毛利率为186%。平价商店在此基础上降低价格15%，仍然具有158%的毛利率。这说明，市场上蔬菜销售存在价格虚高的成分，通过平价商店的低价引导，市场平均价格有较大的下降空间。而平价商店自身在让利于民的同时，通过产销直达，仍然可以获得可观的利润。可见，平价商店的销售价格，并不是被人为扭曲的价格，而是有较大获利空间、能被市场商家接受的价格。

那么，平价商店对市场菜价的平抑作用到底有多大呢？参照广东、江苏等地的经验，湖北省襄阳市物价局进行过测算：当平价商店销售的蔬菜数量达到市场总供应量的20%时，平抑价格的作用会比较明显。照此推算，襄阳市拟在2015年将平价商店规模发展并控制在350家。这样，平价商店既可起到有效平抑价格的作用，又不至于对市场传统经营模式形成冲击。当然，在发生自然灾害或人为炒作，农副产品价格大幅上涨或异常波动时期，平价商店必须发挥价格主导作用，按照政府指定的价格敞开销售，确保市场供应和价格稳定。

强调，把人民群众满意作为行使权力的根本标准。建设平价商店是一项民生民心工程，是贯彻落实党的群众路线的重要举措。各级价格主管部门要坚决摒弃犹豫观望的态度，大胆创新，敢于担当，建设一批高质量平价商店，将党和政府的温暖传递给群众。

（作者单位：湖北省物价局）